略论抽象行政行为的法律责任

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1、略论抽象行政行为的法律责任【内容提要】抽象行政行为是进行行政管理的重要手段，但是由于监督不力，损害行政管理秩序，锓犯行政相对人合法权益的现象屡见不鲜。现行立法在确定抽象行政行为的法律责任时，存在着责任主体和责任内容不健全以及责任形式不完整的缺陷。为建立和健全抽象行政行为的法律监督机制，本文从实行法治、维护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行使职权的角度，论证了全面规范抽象行政行为法律责任的必要性，并且分析了抽象行政行为法律责任的构成，探讨了抽象行政行为法律责任的内容、形式以及执行免责。【关键词】抽象行政行为/法律责任/监督【正文】抽象行政行为是指“行政机

2、关制订和发布普遍性行为规范的行为。”（注：罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社，第128页。）上至国务院根据宪法和法律制订的行政法规，下至乡镇人民政府发布的具有普遍约束力的决定和命令，都属于抽象行政行为的范畴。由于我国现行立法原则性较强、操作性较差，抽象行政行为往往成为行政管理的直接依据而损害行政管理秩序，侵犯行政相对人合法权益。为预防和减少此类现象，我国虽建立了一些监督机制，但实施效果并不理想。本文在分析现有监督机制的基础上，围绕建立和完善抽象行政行为的法律责任提出几点建议。一、抽象行政行为法律责任的立法现状分析为有效地预防和消除抽象行政行为当中的过

3、错，我国现行立法确立的监督机制主要有三种：一是权力机关对抽象行政行为的监督。根据宪法、组织法的有关规定，权力机关可以撤销违法、不当的抽象行政行为。如根据宪法第67条规定，全国人大常委会可以撤销国务院制订的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。二是上级行政机关对抽象行政行为的监督。如根据地方组织法第59条规定，县级以上的地方人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。三是抽象行政行为制订机关的自我监督。为纠正抽象行政行为存在的问题，各行政机关都定期或不定期清理已经制定的抽象行政行为文件，有全面清理，如为进

4、行法规、规章以及规范性文件汇编而开展的清理活动；有就某一方面问题展开的专项清理，如为减轻企业和农民负担对“涉负”文件进行清理等。但上述监督机制并未从根本上遏制抽象行政行为过错的产生。从现象来看，监督方式过于宏观、难以操作是导致执行不力的重要因素；从更深层次分析，造成抽象行政行为过错不断产生的根本原因，是现有监督机制对抽象行政行为法律责任的规定具有片面性，表现在三个方面：一是责任主体的片面性。现有的各项抽象行政行为监督机制仅确定了行政机关的法律责任，而对负有直接责任的行政机关工作人员，并未确定其过错责任。二是责任内容的片面性。现有监督机制仅规定了纠正抽象行政

5、行为过错的法律责任，但是对损害行政相对人权益的法律责任，却未见其详，造成抽象行政行为的法律责任严重漏项。三是责任形式的不完整性。行政主体应以何种形式承担法律责任，是落实抽象行政行为法律责任的前提和基础，但是现行监督机制并未对此作出统一完整的规定，有的虽略有涉及，但很不系统。二、确定抽象行政行为法律责任的必要性抽象行政行为预设的行为规则只有经过一定的法律事实，才会对行政相对人的权利义务产生影响。正因为如此，人们对抽象行政行为的法律责任往往认识不足，甚至以抽象行政行为并不直接作用于行政相对人的权利义务为由，拒绝将其法律责任纳入法律救济的渠道。但是由于抽象行政行

6、为作用的不可替代性，特别是它对行政相对人权利义务广泛而深刻的影响，全面确定抽象行政行为的法律责任已成为健全行政法规、保障行政相对人合法权益、促进行政机关依法行使职权的当务之急。因为，1.它是实行法治的根本保障。权利、义务是法的基本范畴，贯穿于法的一切方面和全部过程。从静态看，权利、义务是法律规范的核心内容；从动态看，权利和义务是法律规范在实践当中形成的法律关系的基本要素。法定权利能得到行使、法定义务能得到严格履行，是实行法治的重要表现。从这一意义上讲，“法律责任作为法律运行的保障体制，是法治所不可缺少的环节。”（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大

7、学出版社，第182页。）而真正的法治要求政府在宪法和法律的范围内进行运作，政府权力必须受到宪法和法律的规范和限制，抽象行政行为作为政府权力的重要行使方式，只有纳入法律责任轨道，建立完整的法律责任体系，才能保证法治的最终实现。2.它是维护行政相对人合法权益的必然要求。很多情况下，行政相对人的权益受损不是因为具体行政行为违法或者不当，而是它所直接依据的抽象行政行为规范存在过错。在这种情况下，由具体行政行为的行为主体作为责任主体显然是不合适的，假如抽象行政行为的行为主体也不承担法律责任，行政相对人的合法权益将无从保障，这样既不符合现代法治的精神，也与行政权力的行

8、使目的相悖。现代法治以权利维护为突出特征，“法治的核心、基础和出发