黄河流域水权制度若干问题探讨

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1、黄河流域水权制度若干问题探讨摘要：自汪恕诚部长在中国水利学会第一届学术年会及七届二次理事会上作了《水权和水市场－－谈实现水资源优化配置的经济手段》的重要论述后，在水利系统及社会上引起了热烈反响，不少专家、学者通过不同的方式发表了对水权与水市场的看法。建立和完善我国水权制度和水市场对优化配置水资源，促进水资源的可持续利用具有重要的作用。黄河流域开展分水工作较早，下面结合黄河流域的实际情况，谈一下对水权问题的认识。关键词：黄河流域水权制度问题探讨自汪恕诚部长在中国水利学会第一届学术年会及七届二次理事会上作了《水权和水市场－－谈实现水资源优化配置的经济手段》的重要论述后

2、，在水利系统及社会上引起了热烈反响，不少专家、学者通过不同的方式发表了对水权与水市场的看法。建立和完善我国水权制度和水市场对优化配置水资源，促进水资源的可持续利用具有重要的作用。黄河流域开展分水工作较早，下面结合黄河流域的实际情况，谈一下对水权问题的认识。一、黄河水权管理中存在的主要问题运用水权理论指导我国水资源的管理工作起步较晚。1988年《中华人民共和国水法》颁布执行，在《水法》中规定了取水许可制度，1993年国务院颁布了《取水许可制度实施办法》，上述法律法规的颁布执行，标志着我国依法进行水资源权属管理的正式开始。具体到黄河而言，1987年国务院批准了南水北调

3、生效前《黄河可供水量分配方案》，考虑到黄河综合治理和防洪的需要，河道内输沙等生态需水210亿m3，相应可供国民经济用水量只有370亿m3，并具体分配到了沿黄各省（区、直辖市）。1994年根据水利部的授权，黄河流域实施了取水许可制度，将黄河水资源的使用权更进一步分配到用水户。《黄河可供水量分配方案》颁布执行和黄河流域取水许可制度的实施，在一定程度上起到控制用水规模、合理配置水资源和促进黄河水资源可持续利用的作用。但黄河流域水权管理中也存在不少问题，主要是：（一）使用权的界定不明确，影响了水资源的权属管理《黄河可供水量分配方案》为多年平均来水情况下取水许可的审批和总量

4、控制提供了基本依据。但该水量分配方案对于黄河在不同来水情况下以及对不同河段、干流与支流不同用水部门的水量分配办法没有界定，使得分水方案的可操作性不强。特别是黄河遇到枯水年份，国民经济用水往往挤占了河道输沙及生态用水，造成下游断流，主槽淤积加重，影响防洪安全。（二）监督管理措施不完善，总量控制难以有效落实《黄河可供水量分配方案》是进行流域水权总量控制也是目前实施的取水许可总量控制的依据，即流域机构和省（区）各级水行政主管部门审批的许可总水量扣除回归黄河干支流河道水量不得超过《黄河可供水量分配方案》分配给各省（区）的用水指标。但目前流域机构和省（区）在取水许可管理中的

5、关系尚未理顺，流域机构不能全面掌握流域取水许可审批情况，取水许可总量控制难以有效实施。（三）没有建立相应的补偿机制，用水户的合法权益难以保障水资源具有流动性和不易计量等特点，使得水资源的外部效应明显，水资源使用权所有者的合法权益很容易受到外部影响而遭到损害。如部分沿黄省（区）无偿占用其他省（区）的分配水量和河道内输沙等生态用水，使其他省（区）的经济效益和黄河下游防洪安全受到影响。解决上述问题的关键是在建立水权制度时引入补偿机制，对权益受到损害的地区或用水户给予补偿。（四）水权转让没有法律依据，水市场在水资源配置中的作用难以充分发挥我国《水法》中没有规定允许水权转让

6、，《取水许可制度实施办法》规定取水许可证不得转让，实际上限制了水权的转让和建立水市场的前提条件。二、流域水权界定中应把握的几个原则水权也称水资源的产权，包括所有权、使用权、经营权和处分权，其中水资源的所有权是基础，其它权力依附与水资源的所有权。我国《水法》中明确规定了水资源属于国家所有。水资源是人类生存和发展不可或缺的资源要素，是有限的可再生性资源，国家作为水资源所有权的主体，是水资源优化配置的基础保证。水资源配置的目的是保证水资源使用的公平和效率，因此，对水资源宏观配置原则，以及水权转让的原则、范围、形式和程序的研究，都应该以水资源的使用权为主要对象。（一）使用

7、权的量化和总量控制使用权是和一定的物质量即水量相联系，由于水资源量的稀缺性和不确定性，决定了水权的有限性和不确定性，即水权受水资源条件的限制。因此，使用权对应的水量可表示为一定保证率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水许可审批的水量是指在正常来水年份下可使用的最大水量。进行水权审批和用水的总量控制，这是保证水资源的可持续利用和各用水户合法权益的有效手段。总量控制的前提是要有可操作的可供水量分配方案，总量控制的关键是授予水权主管部门相应的权力，如当出现枯水年份或枯水季节，来水难以满足用水需求时，流域机构可以按比例核减各省（区）年度分配水量，各级水权主管部门可

8、根据流域年