“城中村”治理困境如何破解？

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1、“城中村”治理困境如何破解？文／张友庭“城中村”现象是指在快速城市化进程和产业结构调整过程中因袭城乡二元体制非均衡发展而形成的经济社会现象。“城中村”一般指城市形态“包围”原来的农村区域以后，在城市建成区或控制性规划范围内，由于土地、集体资产处置等诸多原因导致行政村的撤制没有完成的地理区域。除了体制特征之外，在当前阶段，“城中村”概念的核心特征还有两个：一是保留了以自然村为单位的农村宅基地及房屋，构成其空间形态特征；二是在这些宅基地上的廉价住房聚居了大量流动人口，构成其社会结构特征。按照这一界定，在各大城市，“城中村”分布很广，在已经城市化的中心城区、快速城市化的城乡

2、结合部、新市镇的边缘都有分布，有的还散落在各类工业区、开发区、大型居住区的夹缝之中。“城中村”的生成机制“城中村”的出现，既同各大城市自身的快速城市化进程相关，又与农村流动人口的全国背景有关。改革开放以来，全国的城市化水平迅速提升，以上海为例，中心城区面积由1978年的264平方公里增加到2010年的610平方公里，32年时间扩大了2.31倍，平均每年增长10.8平方公里，年均增长率为2.65%，原先分布在城市周边的农村地区被迅速纳入城市版图。但是，在这些新近城市化地区，各级政府在土地开发过程中缺乏长期规划，造成大量土地资源的粗放开发和低度利用，对失地农民的利益保障和

3、制度安排长期存在盲点，实际上损害了失地农民的具体利益，积累了诸多历史遗留问题，且城乡二元的经济社会管理体制长期存在，“城中村”居民无法获取均等化的公共资源、公共服务和社会管理，是“城中村”产生和延续最根本的制度性因素。随着工业化、城镇化、农业现代化的进程，农村剩余劳动力大量向城市迁移就业，根据国家统计局2012年统计公报，全国从事非农产业六个月以上的农民工总量为26261万人，其中，在本乡镇以外就业的外出农民工达16336万人，外来人口大量涌入“城中村”租房居住，而基层服务管理力量却与这一急剧变化不相匹配，服务管理效果欠佳。在当前阶段，“城中村”作为流动人口聚居区的一

4、种类型，大量流动人口通过地缘、血缘等社会纽带聚居于租金较低的农民私房中，形成了一个个相对独立的小社会，并建立了主要为他们自身服务的低端市场服务体系，形成了与之相适应的就业、居住、生活等低层次经济社会形态。“城中村”作为快速城市化过程中非均衡发展的产物，较之城市社区和农村社区，其在社会属性、区位分布、居民构成、生活方式等方面呈现出自发性、异质性、复杂性和双重性特征。“城中村”的基本矛盾在当前阶段，“城中村”既是一个居住的场所，也是一个生产的场所，土客矛盾和生产矛盾交织在一起，增加了治理难度。失地农民群体在快速城市化进程。中的历史遗留问题较多。比如，失地农民在不同时期的政

5、策标准和执行方式不一，群众存在不满；村两委干部或集体经济组织负责人存在不规范行为，干群关系较为紧张；失地农民缺乏可持续生计的制度安排，只能通过私房出租获取收入，违章搭建的势头难以遏制。租房居住的外来人员给“城中村”带来新的社会矛盾。比如，外来人员大规模进入“城中村”，远远超出了社区容纳能力，生活环境日益恶化，引起本地居民的不满。本地居民作为房东逐步演变为“食利者阶层”，除频繁提高房租外，普遍以高于市场价收取水费、电费和有线电视费，容易引发纠纷；外来人员往往按照地域集聚，有的形成帮派，一些日常纠纷容易演变为群体斗殴事件。“城中村”地区的企业违法违规经营现象较为普遍。比如

6、，进入“城中村”的企业普遍存在无照经营、偷税漏税、生产安全、消防等隐患，而村级组织缺乏相应的行政执法权限；一些村级工业园区起步较早，所引进的企业规模小、效益低、产品落后、污染严重，未注册和异地注册比例高，日常管理难以到位。“城中村”的治理模式与拉美、印度等国的贫民窟相比，“城中村”的各类问题虽很多，但总体上处于可控状态，各地政府都采取了卓有成效的治理措施，并形成了相应的治理模式。规划改造模式以北京、广州、深圳、太原、西安、郑州等为代表，主要针对位于中心区的“城中村”，其中比较典型的项目有北京市50个重点村建设改造工作，两年时间推动20万村民成为新市民；广州市2009年

7、将城中村改造纳入“三旧”改造规划，目前已批复城中村改造方案31个；深圳市2009年将城中村综合改造纳入城市更新专项规划，计划5年内完成关内城中村改造；太原市2003年启动城中村改造计划，力争到2020年全部完成170个城中村改造任务；西安市2002年启动城中村建设改造，至2014年已取得《城中村改造方案批复》201个。长效管理模式多以各大城市基层服务管理创新为代表，主要针对位于城郊结合部的“城中村”，其中比较典型的创新模式有：上海市宝山区顾村镇建立“智联城”城市综合管理平台，推行“城中村”封闭式智能化管理；广州市海珠区凤阳街道探索出租屋“四位一体”网