新公共管理视角下推进我国绩效预算制度改革的浅思

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1、新公共管理视角下推进我国绩效预算制度改革的浅思　　兴起于20世纪的绩效预算改革是公共预算管理领域里的一次重大变革，使得整个政府公共管理理念发生了重大的转变，它对于提高政府预算决策的科学性和预算支出的效率都发挥了不可忽视的作用。目前，对于绩效预算的研究，或是偏向从公共财政学的角度分析绩效预算作为新的财政支出手段与传统意义上预算制度的区别，或是在财政公共化趋势下寻求绩效预算改革的取向，或是将绩效预算看成是部门预算改革后预算方法上的新突破。也有一些学者，试图从公共选择的视角研究绩效预算的合理性，分析理性主义和现实主义这两种预算理念是否完全相悖。但我们知道，绩效预算制度是以新

2、公共管理体制的产生为时代背景的，它不仅仅是一种预算编制方法的变革，更重要的是它作为现代新公共管理制度改革的中心任务之一，是整个政府公共管理思想的重要变革。　　一、绩效预算新公共管理视角下的理性选择　　(一)新公共管理视角下绩效预算呈现新特点　　以结果为导向的绩效预算制度，是指政府依据其需要实现的职能和施政计划，确定实现计划所需要的支持经费，并评估和测量某项支出计划可能产生的社会经济效果和业绩。　　绩效预算制度产生在特定的环境下，符合新公共管理所倡导的理念。　　首先，绩效预算是在世界各国政府陷入财政困境、行政效率低状态、预算支出庞大、资金浪费严重等大背景下孕育产生的。它

3、是以新公共管理的核心绩效为目标的预算制度，更加强调政府投入产出的针对性、科学性、合理性、实用性和长远利益性。　　其次，绩效预算在新公共管理理论影响下引入了更多的理性因素。它注重对政府管理的改善，帮助政府项目的实施者明确组织目标，监督项目计划的实施绩效，更好地了解项目的结构和运作方式，完善政府内部控制，并为下一次预算做准备。绩效预算还改善了政府内部与外部参与者之间的沟通。由于制定了明确的预算项目目标和绩效目标，政府管理者们能够有效地与上级领导、立法机关以及公众们进行沟通，使他们在理解政府绩效目标的基础上，给予政府充分积极的支持。　　再次，与传统预算相比绩效预算更加透明化

4、，它对每一个政府项目、预算支出及其绩效度量的信息都给出描述，并公之于众，提高了政府管理和运作的透明性，将政府预算置于公众的监督之下。　　从预算的具体操作分类上来看，绩效预算是通过对预算绩效进行分类来衡量预算支出的效益，这和传统预算是以具体用途来分类有所不同;　　(二)绩效预算制度与新公共管理理论的契合点　　学者休斯认为，新公共管理理论出现所带来的变化，并不仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系发生了本质变化，一个公共部门管理的新典范已然呈现。那么，绩效预算制度在新公共管理时代孕育，作为新公共管理制度改革的中心任务之一，它以新公共管理运动所倡导的理论体系为

5、依据，在变革传统预算制度的基础上进一步发挥了新公共管理理论的优势，二者之间有着深刻的、不可分割的内在联系。　　1.以绩效为联结核心　　绩效预算与传统预算的最大不同之处，在于把市场经济的基本理念融入到公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。这种追求绩效的理念与新公共管理中的一个显著特点是不谋而合的，即:依据经济、效率、效能等标准来衡量组织的成就;发展绩效指标，使组织的成就能够被加以比较和测量，并据此提供的信息作为未来进一步决策的参考。这样一个特点在日后被著名学者芬维克逐渐发展成为著名的3E评价理念，即:经济性、效率性和效能性，它构成了预

6、算绩效评价的核心内容。根据3E，理论的要求，绩效预算首先表现在政策制定方面对政府预算支出的严格控制，根据支出项目的轻重缓急决定其优先顺序;其次，在项目实施操作方面，重视各项目的绩效，将执行情况与个人责任相结合;最后，在项目信息反馈方面，建立标准的绩效评价系统、高效的预算信息系统等，保证将充分、真实、有效的信息及时反馈给组织，以便作为下个预算周期的重要参考。　　2.以结果导向为建立出发点　　从预算目的上看，传统预算制度以控制投入为主，重视财政投入过程而非结果，考核的依据也是传统的以程序为导向的合规性考核，造成了政府财政资源的滥用和分配使用的低效率。而在新公共管理理论中孕

7、育产生的绩效预算则强调用企业家精神改造政府，鼓励创新，注重结果导向，要求赋予部门更多的灵活性，客观上对部门财务活动的合规性有更高的要求。正如新公共管理强调将企业管理技术应用到政府管理中来，强调对产出的控制，用项目和绩效预算取代传统的预算，重视实际成果和结果甚于重视程序。结果导向源自于企业目标管理理论，体现管理的终极目标在于使人们为结果而非行为过程负责的理念，指导思想是业绩为先。　　根据注重结果的理念，绩效预算应先由组织最高层制定出组织在一定时期内的总目标，再由组织内部各层级根据总目标制定各部门的分目标，形成一个完整的目标体系，最后将目标的最终完成情况