县制：乡土中国的行政基础——县制丛谈之一论文

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1、县制：乡土中国的行政基础——县制丛谈之一论文两千多年来，县制在中国行政区划体系中占据着非常特殊的地位。在数不清的朝代更迭与动乱循环中，县的建制基本稳定，总数一直保持在一千多个，而不管在它上面的郡、州、府、路、道、省是如何变动不定。在发展相对缓慢的农业社会中，县长期担负着基层政权的职能，所以县官也被叫做“亲民官”、“父母官”。进入二十世纪后，在现代化浪潮冲击下..毕业，行政区划如同其他政治制度，已经发生了并正在继续发生着巨大的变化。现代化是广泛而又深刻的社会变迁，包括工业化、城镇化、民主化、行政效能化等许多方面。县制在现代化进程中面临怎样的前途：兴耶？废耶？存耶？亡耶？本系列论文将从

2、历史上的县制谈起，然后分析它在二十世纪中的演变与兴革，最后对其未来走向给出一个明确的建议。一、从封建到郡县从古代到清季的中国学者一般以封建制与郡县制对称，将“废封建”、“兴郡县”视为中国制度变革的一大关键。直到章太炎、梁启超仍然是这样认识的。十九世纪末，梁启超在《论中国与欧洲国体异同》一文中说，二者的相同点是它们都依次经历了家族时代、酋长时代和封建时代，相异点则表现在：欧洲自统一的罗马帝国崩溃以后仍为列国处于分裂状态，而中国自秦汉以来却永为一统，虽难免涌乱一时，终不能构成列国之形，也就是说进入了两千年的“统一时代”。一统有利于安民，列国则由于竞争而能发扬民气，因而以郡县代封建也就成

3、为中国文明相对于欧洲文明的一大特色。1进入二十世纪二三十年代后，受苏联学者及布哈林、斯大林等苏共领导人鼓吹“五阶段论”的影响，崇奉斯大林主义的中国学者不再重视封建与郡县的时代之分与制度之别。毛泽东在《中国革命与中国共产党》中认为，中国自从脱离奴隶制度进到封建制度以来，封建制度一直延续了三千年左右。2把两千多年的郡县制度和一千来年的封建制度混为一谈。郭沫若则断定“中国的社会固定在封建制度之下已经两千多年”，封建制度不是始于西周初年的分封，而是在周室东迁以后，特别是在秦始皇废封建以后，才转入“真正的封建制”。嵇文甫曾表达了当时一般学者的感觉：“郭先生有一个最奇怪的论断，就是说秦始皇是中

4、国封建社会的完成者。他不承认西周的封建制度，他说东周才是从奴隶制向封建制过渡的时代，而秦汉以后才完成是真正的封建社会。”所有各派论中国社会史的，不管如何看待秦始皇以后的中国，“但是秦始皇对于封建制所起的作用，是破坏的而不是完成的，这一点他们大家都没有什么异议。现在郭先生根本翻过来了。”3郭沫若斩断中国学术传统，执意用“五阶段论”的模式来套裁中国历史，他的观点在1949年尤其是“文革”以后被奉为正统，写入了各种历史教科书。现在，多数中国历史学家已经摆脱了“五阶段论”的束缚，重新根据“封建”一词的古义来阐释中国封建制度。4按照梁启超家族时代、酋长时代、封建时代、统一时代的历史划分，中国

5、古代国家始于封建时代。近年来，历史学家提出了“中国早期国家”的概念，认为其诞生要大大早于西周封建，中国早期国家在夏商时期已经存在了上千年。5在此基础上，笔者提出中国古代国家发展的三阶段论：萌芽期国家——邑国，形成期国家——封国，成熟期国家——帝国。国的最初字义是城，是邑。考古学家认为，国家的诞生是与“城市革命”联系在一起的。萌芽期国家就是城市国家。一个城邑就是一个国家，一个国家也只有一个都城。《说文》称：“邑，国也。”古文献中“西邑夏”（《礼记·缁衣》引《尚书》）即西国夏（相对东国商而言）；“大邑商”（见《尚书·多士》及甲骨文）即“大国殷”（《尚书·召诰》）。张光直指出：三代最早建

6、国的都城名称即是朝代名称。6建都即意味着建国。当时还没有领土的概念，都城建在哪里，国家就在哪里，都城迁移了，国家也就迁移了。“封”最初与“丰”是同一个字，在甲骨、金文中均为“封土成堆而植树木于其上之形”。7《周礼·地官·司徒》：“辨其邦国都鄙之数，制其畿疆而沟封之。”疏曰：“而沟封之者，谓于疆界之上设沟，为封树以为阻固也。……封，起土界也；穿沟出土于岸，即皆为封。”封国也可称为邦国。《说文》：“邦，国也。”但邦国之国与邑国之国有不同的历史内涵。邦字从丰从邑，说明此时的国家已经是既有都邑又有土界畿疆的领土之邦。之所以说封国是形成期国家，因为封国的领土还很不确定（这与帝国时代如西汉早期

7、的王国不同），既有犬牙交错的飞地，又有持续不断的扩张。从西周早期分封到春秋后期，许多封国从单邑之国发展成多邑之国，也有更多的封国被其他封国鲸吞灭亡。更重要的是，在实行封建等级制度的近千年中，国家主权的归属是不明确的，而且一直在流变之中。到战国后期，最终形成主权国家的既有自外于周王朝的楚，也有曾经是周王朝诸侯国的齐、燕、秦，还有从晋国的卿大夫采邑发展起来的魏、赵、韩。人们通常把秦始皇灭六国作为帝国时代的开端，其实也可以从战国后期算起。前者开启了统一的帝国时代，后者则是分