浅论我国排污权交易制度的建构

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1、浅论我国排污权交易制度的建构　　论文关键词：排污权交易；总量控制；初始分配论文摘要：排污权交易是环境保护经济手段的运用，是一种典型的私法手段。排污权交易制度在国际法中发展迅速，并推动了世界各国排污权交易制度的建立、完善和发展。排污权交易制度在我国已有了成功实践，但仍处于起步阶段，建立我国的排污权交易制度实为必要。我国要建立排污权交易制度需合理确定总量控制，进行排污权初始分配，并对政府监管和市场运行进行合理界分。基于上述分析，本文提出了我国排污权交易制度体系建构的设想。　　　　　　排污权交易（又称排污指标交易、环境容

2、量使用权交易），是在污染物排放总量控制的前提下，利用市场机制和环境资源的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，通过污染者之间交易排污权，实现低成本污染治理，它在控制环境污染方面兼有环境质量保障和成本效率的特点，成为总量控制目标下最具潜力的环境政策。〔1〕排污权交易实质是环境容量使用权交易，是环境保护经济手段的运用，是一种典型的私法手段。它以追求最大的成本效益为原则，在价值取向上较好地把握了公平与效益这一对矛盾的平衡，可以刺激环境保护工作的发展。〔2〕　　　　一、排污权交易制度在我国的实践状况　　　　我国关于排污

3、权交易制度的实践主要集中在大气污染和水污染领域。上海市是我国实行排污权交易的先驱，从1987年至今，已有60多家企业开展了排污指标交易，并取得了较好的效果，一些经济效益差、污染严重的企业从经济成本考虑，逐渐让出排污指标、退出了水源保护区，被效益好、污染少的企业取代。为有效控制与削减大气污染的主要因素二氧化硫的排放总量，我国加大了探索排污权交易制度的步伐，1991年国家环保总局将包头、开远、柳州、太原、平顶山等城市作为试点，实施了大气排污交易政策。2001年国家环保总局与美国环境保护基金会签署了“研究如何利用市场手段

4、，帮助地方政府和企业实现国务院制定的污染物排放总量控制目标的合作协议备忘录”，确立了“利用市场机制控制二氧化硫排放的中美合作研究项目”，由美国环保协会提供技术、人员及资金等多方面的支持，在江苏南通与辽宁本溪试点实施该项目。2002年国家环境保护总局又选择在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州等七省市开展“二氧化硫排放总量控制及排污交易试点”项目以寻求改善空气质量。　　我国对排污权交易尚无系统的法律规定，但一些地方法规和行政规章的规定已经涉及到排污权交易问题。1985年上海市为保证自来水水质，上海市人大颁布的《上

5、海市黄浦江上游水源保护条例》，划定了从淀山湖到龙华港，面积为1058平方公里的上游水源保护区，规定新建项目增加的排污量必须控制在保护区允许的排污总量指标之内，总量指标可以经环保部门同意在企业之间有条件地调剂余缺、互相转让。1994年颁布的《上海市环境保护条例》明确规定，可以进行排污指标有偿转让。1998年3月国家环保局颁布的《水污染物排放许可证管理办法》第2l条规定：“水污染物排放指标，可以在本地区的排污单位之间互相调剂。”1998年9月太原市颁布的《大气污染物排放总量控制管理办法》第21条规定：“总量控制内的指标

6、可以有偿转让。”第24条规定：“排污单位通过治理使大气污染物实际排放量低于政府下达的允许排放量指标的，其剩余的允许排放量指标可以留作本单位发展使用或者转让给其他排污单位。”2000年4月修订的《大气污染防治法》确立了大气污染物总量控制和大气污染物排放许可证制度，明确了划定大气污染物排放总量控制区，正式核定大气污染物排放总量和核发大气污染物排放许可证。　　通过上述分析可以看出，我国的排污权交易制度还处于探索中，尚未形成统一的法律制度，但实践中的成功进行，地方立法的零星规定，国家立法关于污染物排放总量和污染物排放许可证

7、制度的确立已经为完整地建构我国排污权交易制度奠定坚实的基础。　　　　二、我国排污权交易制度的实施基础　　　　（一）总量控制的确定　　1.总量控制的确定须以一定的环境容量为前提　　总量控制是指对在一定区域和时间范围内的排污量的总和和一定时间范围内某个企业的排污量之和予以控制。由于环境容量是有一定限度的，超出环境容量的自净能力将会对环境质量造成不良影响，因此，总量控制的确定须以环境容量为上限。　　2.环境容量的确定是和区域划分紧密联系的　　环境容量的确定须在符合相关国际条约的基础上，在全国范围内统筹规划，以环境要素为单

8、元，把全国作为一个整体，明确各种环境要素的全国总量控制目标，然后根据各环境要素的特征，采取不同的分配原则。对水污染的总量控制，应把流域作为一个整体规定总量控制目标，再以流经行政区域为单位，分配排污指标；对空气污染的总量控制，可以直接以行政区域为单位分配排污指标。值得注意的是，由于我国东部、中部、西部经济发展的不平衡，排污指标的分配，应照顾中西部地区的实际情况