推进形成主体功能区的政策导向

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1、推进形成主体功能区的政策导向摘要：本文阐述了推进形成主体功能区的背景，在对中国现代区域政策总体评价的基础上，讨论了区域发展战略及其政策的演化，分析了主体功能区政策体系与现行区域政策的主要区别，提出制定与主体功能区相配套的区域政策体系应注意的问题。　　关键词：区域政策；主体功能区　　　　一、关于推进形成主体功能区的考虑　　　　(一)加快推进主体功能区的背景。一是我国目前的生产力发展水平在四大区域差异很大。东部沿海地区既有非常高的可以与国际相媲美的生产力发展水平，同时也有和西部地区相差不多的较低的生产力水平。西部地区即使从

2、整体来讲是国家相对落后的地区，但也有像成都、重庆、西安等较高生产力水平的城市。二是国家支持的重点产业或支柱产业在四个区域都同样存在，不局限于某一区域。三是四大区域发展都面临资源浪费、资源不足、环境容量有限和生态的破坏等危机，也都面临着粗放的经济增长方式和国际竞争力较低等问题。以上三方面原因的存在促使我们制定了有区别的分类指导的区域政策，但很多政策在实施过程中发生了变化。比如在振兴东北老工业基地中，农业是被放在第一位的，但中部和西部也都一样，也都是三农问题，最后导致了区域政策的导向变得很含糊。所以，这些都是为什么要加快推

3、进主体功能区的重要背景。　　(二)我国主体功能区与日本功能区的比较。首先，日本的功能区进行的比较早，分为五大功能区，分别是城市地区、农村地区、森林地区、园林地区和自然保护地区，划分的方式和我国现在的主体功能区的做法顺序是相反的，是先确定五大功能区，然后再确定每个功能区里面是以工业化为主还是以农业化为主，是以限制为主还是以禁止为主。其次，日本每个规划区(五个)是有交叉重叠的，五个规划区的面积总和相加有五十多万平方公里，远大于国土面积，超出的部分是因为农业、森林、园林等重合较多。日本的森林、农业和园林区内可以进行适度的开发

4、。而自然保护区内则几乎没有其他辅助功能，是被完全被限制的，比如湿地、江河的源头、水源的保护区还有重要的历史文化遗产，都被列为了自然保护区。另外，日本有强有力的财政转移支付制度。但我国如果要真正实现国发21号文件里面制定的目标，即引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源、环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展的格局，在没有强大的财政转移支付制度或公共财政体系的支撑下是非常困难的。关键看能否有配套的政策来支持，配套政策主要指的是国家的财政政策，因为财政手段是重中之重。　　通过和日本的比较，说明根据

5、我国已有五十多年的发展经验和我国面临的困难和问题，主体功能区这条路必须义无反顾地走下去，我们要保持清醒的头脑，客观认识到这将是一个长期而艰巨的过程。　　　　二、对中国现行区域政策的总体评价　　　　中国的区域政策与国际相比有其自身的特点，历史、辩证地看待这一特点，有利于全面理解和把握中国区域政策的制定和实施过程，明确主体功能区的政策体系。　　第一，从严格意义上讲，我国并没有制定和实施专门的、系统的国家区域政策体系。但从我国的特点出发，中央调控区域经济发展的时候会在不同的历史时期制定不同的区域发展战略，也相应地制定一些不同

6、的区域规划，所以我国很多的区域政策都散见于不同的文本文件之中，比如分散在不同时期的发展战略、区域规划和重大区域发展任务之中。　　第二，与国际比较，我国没有专门针对区域发展问题进行立法(少数民族区域自治法中涉及到的区域政策从理论上讲是具有法律意义的，但只属于比较特殊的区域发展法规)。但是，在全国存在着“准法规”的现象，比如由全国人大批准的“五年计划”或“五年规划”，也包括每年批准的年度计划，都涉及到了区域政策方面的问题。换句话说，在我国人大作为一个立法机构，对五年计划、年度计划的批复，带有准法规性质，这也是我们与西方国家

7、不同的地方。中国的国体、政体和国外不一样，相应地我们法规的表现形式也不一样，掌握这一点有利于把握现在区域政策的法律地位问题。比如就当前来说，就可以把“十七大”报告和“十一五”规划里明确的部分作为一个准法规的依据，以此来推进主体功能区的工作。　　第三，总体上讲，我国在国家层面上并没有设立统一的、专项负责制定和实施国家区域政策的职能部门。但是，与国家提出的重大区域发展任务相配套，也设置过专门的机构，也有政策制定部门，只不过是由分散在不同部门里的机构共同组成而已。如国家发改委作为宏观调控的主要综合部门，专门设有国土司，但国土

8、司只是作为一个部门存在，其他部门设立的也有类似机构，像财政、民政、农业等部门，但每个部门都有各自区域方面的考虑，并不完全统一。　　以上三方面与国际相比独特性比较明显，这当然与我国本身的生产力发展水平、执政能力、包括思想认识水平等是紧密相关的，但通过这种国际比较，总体上可以认识到以下几点：　　一是我国现在需要建立一个较完整的国家区域