我国上网电价管制存在问题探析

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1、我国上网电价管制存在问题探析【摘要】电力行业是各国国民经济中最重要的基础产业，由于电力行业具有诸如网络外部性、自然垄断性以及规模经济性等特点，长期以来被作为自然垄断产业而受到政府严格管制。其中，价格管制是政府管制中最重要的手段之一。随着技术和经济条件的变化发展，上网电价管制改革的滞后给整个市场经济的发展带来一系列的问题，导致资源配置效率低下，企业效率难以提高，并且加重了消费者的负担，影响国民经济的增长等。若要解决上述上网电价管制所带来的种种问题和危害，就必须分析出造成这些问题的根源所在。本文对此进行深入研究，得

2、出电力企业打破垄断不完全，行政性垄断仍然占据主导地位是阻碍电价管制改革发展的根本原因。【关键词】上网电价；电价管制；电价形成机制【中图分类号】TK【文献标识码】A【文章编号】1007-4309（2012）03-0088-25从我国电价管制的历史沿革来看，我国政府对电价形成制度的改革在大多数情况下并不是电力市场供求关系的反映，其管制也不完全是为了克服市场失灵的弊端，而仅仅是出于解决短期问题、协调利益矛盾的需要。因此，目前原有的这种上网电价管制在不适应经济发展要求的同时产生了许多问题亟待去解决，主要体现在以下几个方

3、面。现行电价管制导致电价水平和结构不合理。首先，从电价水平上看，现有电价形成机制仍然是以还本付息电价机制为主，这种电价形成机制带有深刻的政府计划色彩，价格管制部门职责和权限过大，使社会监督、纠正力度难以发挥有效的作用；而且，电价的形成以个别成本为基础，而不是以社会平均成本为基础，在成本控制上没有约束，价格难以合理制定。这种电价形成机制的问题主要表现在以下几个方面：一是发电企业失去了改进技术、提高发电效率的积极性；二是促进了企业投资的盲目性，使规模膨胀、重复建设严重；三是在发电企业自身利益驱动下，容易造成价外加价

4、，使电价水平难以控制，加重了人们的用电负担；四是政府定价的模式难以达到充分竞争的目标，反而容易导致政府寻租的行为。5其次，从电价结构上看，长期以来我国农业生产、居民生活电价水平都相对比较低，而政府要维持这种“低价政策”的主要手段是利用电价交叉补贴，通过对工商业用电的“高价政策”实现盈利与亏损业务之间的相互弥补，来实现整个电力企业总体核算盈亏平衡，并取得一定的利润。上网电价交叉补贴主要表现有三个方面：第一，不同发电能源之间的上网电价交叉补贴，主要反映在水电与非水电之间。以2008年为例，该年全国平均上网电价为36

5、0.34元/MWH，其中水电为266.06元/MWH，相当于全国平均的73.8%、火电的49.1%、核电的59.2%、风电的75.1%。第二，同一发电能源的不同发电机组之间上网电价的交叉补贴，在执行“标杆电价”政策之前，一厂一价、一机一价使得上网电价表现出“同网同质不同价”的特点。第三、中央企业与地方企业之间上网电价的交叉补贴，地方企业的上网电价总体上高于中央企业。这种不合理的电价水平和结构导致了目前电力资源配置效率低下。不可否认，还本付息的电价政策的确解决了我国电力短缺的重大危机，但实际上这并不是建立在市场机

6、制发挥作用的基础上，而是政府行政性的政策支持使投资者在办电的过程中不必承担投资风险，企业可以从电价收入中获得利润，以此吸引了多方办电的积极性，扩大了供电量。在“谁投资，谁办电，谁受益”的原则指导下，地方政府都纷纷投资发电企业，但出于资金缺口等原因只能投资小型的发电机组。小型机组与大型机组比较起来存在着高消耗、低效率、高污染等问题。地方政府为了保证地方的既得利益，增加地方财政收入，对其他投资企业采取有限发电的保护主义，使得一些低煤耗大型火电机组停机，而高煤耗的小型火电机组多发电的现象，导致电力资源配置缺乏效率；而

7、且这种电价形成机制使政府过多地将资金投入到发电环节，而缺乏对输配环节的重视，使电网建设相对滞后。5现行电价管制缺乏对电力企业的激励约束机制。我国现行还本付息、成本加成的电价形成中，物价管理部门在制定或调整电力价格的时候，基本上是以发电企业上报的成本为主要依据。这种成本是在一定范围内垄断的一家或少数几家企业的个别成本而非社会成本，并且发电企业的实际成本并不公开，形成政府与发电企业之间信息的不对称，这就导致了企业所发生的费用可以通过成本加成的形式转移到价格中去。因此，企业提高成本意味着可以获取更多的利润额。在此意义

8、上，现行管制电价不仅缺乏对企业降低成本的激励和约束机制，而且具有对成本节约的逆向激励效应。如占有发电行业一半发电量的五大发电集团，在其国有体制的背景下，不但机构庞杂，人员众多，近年一直盲目投资和扩大规模，重复投资严重。据相关部门统计，自从实行多种电价制度以来，我国新建和改建电力项目的工程造价就飞速上涨，其幅度在全国各行业中名列前几位。国家虽专门对此也进行了整顿、改革，在一定程度上对降低