市县长经济责任审计新模式下政府负债审计的思考

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1、市县长经济责任审计新模式下政府负债审计的思考一、市县长经济责任审计新模式下政府负债审计的必要性　　市县长经济责任审计新模式下政府负债审计的目标主要是通过审计了解政府举债规模、投向、效益，政府性债务偿还机制，政府负债管理情况及制度建设情况，帮助政府防范和化解风险隐患，确保财政平稳运行，维护政府信用、经济安全和社会稳定。　　（一）地方政府无限负债的危险性决定了政府负债审计的必要性。我国法律对地方政府的负债行为既无明确的规定，也缺乏必要的制约。当地方负债已经普遍化之后，一些地方政府的领导人开始逐步大胆起来，大量负债建设自己的“政绩工程”。这不仅加大银行的信贷风险

2、，同时也使地方财政日后的偿债压力增大，形成对以后各届政府管理的风险。各地的开发区热也与地方政府开始敢于大量负债有关。《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》要求各级政府应充分认识加强政府性债务管理的重要性和紧迫性，切实提高工作的积极性和主动性。但在实际工作中，地方政府出于地方利益的考虑，潜意识地进行自我保护，依靠其自身很难彻底摸清其债务家底，也难以有效防范债务风险。　　（二）政府负债可用财力占政府实际可支配资金的比重决定了政府负债审计的必要性。从全部政府性资金的构成看，政府负债可用资金大约占全部政府性资金的三分之一甚至更多，如果仅以这部分资金的收

3、支管用去评价一个市县长的经济责任履行情况，无疑是不全面、不准确的。而且财政预算资金支出刚性较强，在解决机关人员“吃饭”、政府公用经费后，真正可用于发展和建设的资金并不多。市县长在实现行政目标时只能用大量的预算外资金来弥补预算内资金的不足，并且有相当一部分预算外资金用于偿还债务。因此，开展政府负债审计是评价市县长行政理念、绩效和成果的关键，也是评价市县长经济责任的关键。　　（三）对市县长经济责任进行量化评价的需求决定了政府负债审计的必要性。以全部政府性资金为主线评价市县长经济责任，就是从政府性资金总量出发，立足于支出结构进行分析，从资金的走向上看政府的行政理

4、念，全面判断科学发展观、构建和谐社会要求在政府工作中的落实程度。从支出重点看公共行政管理、公共财政体制建设是否到位，以及政府职能的转换程度，对履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务基本职能的状况。再依公共财政的基本框架，对市县长经济责任根据审计结果进行量化评价。而通过政府负债获取的资金作为全部政府性资金支出的重要组成部分，其资金的投向和使用绩效是我们量化评价市县长经济责任的重要组成部分。二、市县长经济责任审计新模式下开展政府负债审计的方法　　（一）掌握地方政府负债的现状　　1．了解地方政府负债的负债主体。地方政府的直接负债又可分为显性负债和隐性负债。由

5、于市县长经济责任审计时间紧、任务重，加之隐性负债有很多不确定因素，所以目前在审计中一般只对显性负债进行审计。根据《中华人民共和国预算法》的有关规定，地方政府不具有发行国库券（公债券）的权力，因此地方政府负债的主体从政府举债的主要方式看，主要有：一是由地方政府出面向上级部门所借款项，如财政周转借款、国债转贷资金、世行和外国政府的援贷款等；二是由地方政府出面承诺或担保（或提供变相承诺和担保），为相关部门和单位向银行等机构贷款融资提供方便，主要是城市基础设施建设贷款。这些部门和单位包括土地储备中心、经济开发区、政府设立的投融资机构、政府其他机构等。　　2．确定地

6、方政府负债总体规模。由于市县长经济责任审计新模式是以全部政府性资金为主线，调查确定政府全部可用资金，政府负债资金是其重要组成部分，负债总体规模不仅包括负债总量，还应包括政府可用负债、有无借新还旧及新增负债结构等情况。不仅要分析新增负债有多少，还要看到偿还了多少负债。负债总体规模可以用以下公式表示：（1）年末负债余额＝期初余额＋本年新增负债－本年归还本金额；（2）当年可用负债＝上年年末未用负债＋当年新增可用负债。其中：上年年末未用负债＝当年年初货币资金的总量(前提是假设单位的负债条件是在自有资金用完的基础上再去负债)；当年新增可用负债＝当年所有借入的本金。　

7、　3．划分负债资金的投入方向。按照全部政府性资金的支出结构，按类别可以将负债资金划分为社会经济发展支出、社会事业发展支出、公共服务与安全支出及其他支出。通过分析各融资主体的职能和活动设置类别，可以将负债资金投向划分为以下七种：一是城乡社区事务支出；二是农林水事务支出；三是文化体育与传媒支出；四是工业交通商业金融事务支出；五是教育支出；六是医疗卫生支出；七是土地、负债等基本建设支出。通过划分资金的支出结构和投向，可以看出地方政府是否将落实科学发展观、构建和谐社会的要求贯穿于政府工作之中。　　在具体计算地方政府当年负债支出时，应将所属各负债主体的当年负债支出进

8、行合并。　　各负债主体单位的当年负债支出＝当年可用负债÷当年可用资