解决县乡财政困难是否要继续贯彻省以下分税制论文

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1、解决县乡财政困难是否要继续贯彻省以下分税制论文..关键词：县乡财政困难省以下分税制事权财权财力摘要：面对如何解决取消农业税新形势下县乡财政困难的问题，国内学术界目前出现了两种不同的观点，一种认为应该通过继续贯彻、完善省以下分税制来解决，另一种则强调要“因地制宜”而不能统一化地实行省以下的分税制。本文对这两种观点进行了比较和评述，澄清两者的一些实质性分歧所在，并进一步探讨面对财政困难县乡财政体制改革究竟应该走什么样的道路。我国近年来县乡财政困难的现象已是不争的事实，尤其是在2006年全面取消农业税后，县乡财政运行困难的局面更加

2、严重..，特别是中西部地区以农业为主的县乡财政更是到了“寸步难行”的地步。在全面取消农业税的新形势下如何应对县乡财政困难，财经理论界做了大量的研讨，其中最核心的争论焦点是为解决县乡财政困难，对省以下分税制还要不要贯彻的问题。近期，财政部财政科学研究所的几位学者——贾康和刘尚希等在《中国改革》等期刊中发表的几篇论文分别代表了两种不同的观点，具有典型性，他们把对这个问题的讨论推向了一个新高潮。本文就将以这些研究为基础，对这几位学者的不同观点进行总结、比较、评述，并进一步深入分析面对县乡财政困难分税制改革究竟应该走向何处。一、分税

3、制与县乡财政困难之间的逻辑关系县乡财政困难之所以和分税制相联系起来是因为两者之间有内在的逻辑关系，县乡财政运行普遍较困难与分税制改革进程是密不可分的，从分税制改革实行的结果来看，这主要表现在两个方面：首先，分税制改革使事权有所下移而财权、财力则有所上划。全国财政收入中中央所占比例上升而县乡所占比例下降1，同时义务教育、农业基础设施、基层医疗卫生事业等一些刚性很强的事权却仍由县乡政府承担。这造成了县乡政府事权与财权、财力比较严重的不统一性。其次是转移支付制度的不完善。完善的转移支付配套措施是在分税制下实现公共产品与服务均等化的

4、一个内在要求。分税制改革以来，转移支付制度由于沿用基数法、加上支付不透明、不公平、不规范等原因导致其与公共产品和服务均等化目标相去甚远。因此，这种不健全的转移支付制度更加剧了县乡财政困难局面。当然，县乡财政困难并不能完全由分税制改革这个单一的因素来解释，县域经济发展缓慢、财政供养人员过度膨胀等都是不可忽视的原因，但从事实上看，目前的分税制无论如何是引起县乡财政困难的一个主要体制性因素，这一点是不可否认的。因此，分税制也自然成为了研究解决县乡财政困难问题的逻辑起点。二、对两种不同观点的简要概述从1994年实施至今的分税制，只是

5、比较完善地确定了中央政府和省级政府间的财政关系，但是对省以下各级政府（市、县、乡）的财政关系则并没有形成系统的制度安排。面对县乡财政困难，应该如何改革尚未完善的省以下各级政府的财政关系，这成为了争论的焦点。对于这个问题的看法大致分两种：一种观点认为，分税制只适宜于中央和省之间，而省以下不宜提倡都搞分税制，实行统一的分税制不能解决县乡财政困难问题，只有因地制宜、区分发达和不发达地区实行差异化的省以下政府间财政体制才是出路，刘尚希等学者是持这种观点的典型代表，贾康研究员形象地把这种思路和主张概括为“纵向分两段．横向分两块”；另外

6、一种观点则认为，县乡财政出现困难的原因并不在于省以下实行了分税制，而在于省以下分税制还没有完善，没有真正进入轨道，所以实行统一的分税制、在省以下将分税制贯彻下去才是解决问题的有效办法。为此，必须要积极推行政府行政机关的“扁平化”，即“省管县”和“乡财县管”等改革试验，从而为分税制在省以下的贯彻创造配套条件，贾康等学者是持这种观点的典型代表。概括地说，从是否赞同通过贯彻省以下分税制来解决县乡财政困难的角度，就可以简略地将以上两种观点区分开来。三、两种不同观点的主要实质性分歧1，是分税制制度本身还是分税制的不完善造成了县乡财政困

7、难前文已经说明了分税制与县乡财政困难两者之间存在着逻辑关系，两种观点也都不否认这个关系的存在性，在这一点上双方看法是一致的，他们的分歧主要在于如何认识现行的分税制与县乡财政困难的因果关系中“因”的实质。以刘尚希为代表的反对通过贯彻省以下分税制来解决县乡财政困难的学者认为县乡财政困难的“因”是分税制制度本身的内在缺陷，因而分税制不适合作为省以下政府财政关系的统一制度安排，所以应该在反思分税制的前提下重新设计合适的体制，而不能“一刀切”的推行分税制。相反，支持通过贯彻省以下分税制来缓解县乡财政困难的学者，如贾康等则认为不可以将县

8、乡财政困难归咎于分税制的制度本身，县乡财政之所以遇到困境是由于目前省以下的分税制并没有完善，分税制本身应有的作用还没有发挥出来。相反，倒是因贯彻分税制不完全而产生的以“讨价还价”为特征的五花八门、形式各异的“包干制”和“分成制”才造成了县乡财政困难。在他们看来，县乡财政困难的“因”是目前省