完善人民监督员制度的七点思考

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1、完善人民监督员制度的七点思考开展人民监督员制度试点，是检察机关落实宪法和法律规定、推进司法文明建设的一项具体措施。我国宪法和法律规定，一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。试行人民监督员制度，通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众监督之下，在保证检察机关依法独立行使检察权、不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的工作环节，把宪法和法律关于接受人民监督的规定具体化和制度化，增强了办案工作的透明度，顺应了诉讼民主的要求，是在司法领域实现人民直接参与国家事务管理的具体体现；请

2、人民来监督公权行使，参与程序决定，能够从根本上提高法律程序的公信力，铸造法律权威，弘扬法制观念，培养民众的法律意识。因此人民监督员制度符合民主法治要求，有助于彰显程序正义、确保司法公正，对于加强司法文明建设、发展社会主义民主政治具有积极的意义。党的十六大报告明确指出，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。”江泽民同志提出要"健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与"①。最高人民检察院检察长贾春旺说：“实行人民监督员制度，是加强对检察机关直接侦查案件外部监督的迫切需要。多年来，检察机关始

3、终把惩治职务犯罪摆在重要位置，为强化法律监督，促进党风廉政建设作出了重要贡献。但也要看到查办职务犯罪工作中还存在不少问题，特别是一些地方侦查水平和办案质量不高，有的甚至滥用职权、以权谋私。对检察机关直接侦查的案件实行人民监督员制度，目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制，不仅可以保证办案质量，而且能够促进检察机关提高侦查水平，从制度上保证各项检察权，特别是职务犯罪侦查权的正确行使。”应当说，人民监督员制度的实行，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，而且有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，从而确

4、保司法公正的实现。这项改革若能长期贯彻落实，无疑能把检察机关在查办职务犯罪中决定逮捕、撤案和不起诉等工作置于人民监督员的监督之下，由此进一步加大查办职务犯罪的力度，保证办案质量。从这个意义上说，人民监督员制度是一项切合法治观念、富于时代精神的制度探索和创新。人民监督员制度是一项全新的重大改革措施，没有现成的经验可供借鉴。为了积极稳妥地推进这项改革，高检院确定了１０个省、自治区、直辖市进行试点，则可谓是检察机关在现行法律框架内推进诉讼民主的有益尝试。由于人民监督员制度还处于试点过程中，高检院制定的人民监督员制度在实践运作中有什么不足之处，还需要时

5、间来检验。在缺乏实证资料的基础上，也难以评说。故只能从学理的角度对人民监督员制度在技术层面上进一步完善提供如下意见：1、人民监督员的任职资格条件需要进一步完善。《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》对此作了明确规定。人民监督员应当具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）拥护中华人民共和国宪法；（三）年满二十三岁；（四）作风正派，坚持原则，有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。笔者认为仅（四）属于实质性条件。但该该项规定模糊不清：何为较高的政策、法律水平？建议以操作性

6、较强的规定取代：如从事法律工作满两年或在高等院校法律专业研修满四年。理由一是经过国家多年培养，我国法律人才济济；二是《检察官法》规定：担任检察官须一般须具有（法律）本科学历，且须通过国家统一司法考试。试想，若人民监督员的任职资格条件低于检察官任职资格条件，其监督质量先不提，其监督的权威恐怕至少不能让检察官满意。要完善人民监督员资格和产生程序。各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作；人大代表担任人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监督权。因此，人民监督员应当主要从企事业单位（教学科研

7、）、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。另外，产生程序也应当予以明确和细化，应当有最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序②。2、人民监督员产生方法规定也存在缺陷。《规定（试行）》对此作了明确规定：由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。本条规定独到之处在于否决检察机关自身对人民监督员人选的意见。但缺陷一是任期不清，建议作出明确规定；缺陷二是完全否定聘任检察院的能动性，完全忽视检察院自身的意见，导致各单位无论推荐人选是否符合规定，检察院无权否定该人选，且各单位推荐人数不清（人数过多必将给检察机关造成巨大的财政负担

8、；人数过多，意见分歧也可能较大，必将给检察机关的工作造成被动）。笔者建议对该规定作如下修改：由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证