浅析《水法》中的流域管理规定

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1、浅析《水法》中的流域管理规定论文关键词：水法；流域管理；权力制衡　　论文摘要：现行水法对流域管理的规定存在着诸多缺陷，表现为流域管理机构法律地位不明；缺乏对政府行为的制衡机制及市场机制的引入；缺乏流域内相关利益人对流域管理的参与机制。流域管理的法律安排应以流域可持续发展为理念，确立独立的权威的综合性流域管理机构；确立流域管理司法审查制度来审查政府流域管理的短视行为；设立流域社群组织，合理行使流域管理权力；引入市场机制，促进流域管理效率的提高。　　目前，严重的水资源短缺和水环境恶化造成的水危机已成为制约中国可持续发展的瓶颈。从资源与环境管理方面来看，中国水危机出现的主要原因是不合

2、理的水资源利用与环境管理模式。水危机表面上看是资源危机，实质则是治水制度的危机，是水管理制度长期滞后于水治理需求的累积结果。受水循环规律制约，大气降水以分水岭为界按各个流域从地势高的地方逐步向地势低的地方汇集成地表径流和地下径流，并最终以流域的主干河流出口将流域内接纳并汇集的水量注入海洋、湖泊等，以维持蒸发、降水、径流之问的水量动态循环平衡。周而复始的径流过程要求我们对水资源的开发、利用、保护必须关注汇集水资源的流域。因此，2002年新修订的《水法》专门对流域管理作出了规定。本文通过分析现行水法对流域管理规定之不足，以期对我国流域管理立法的完善有所裨益。　　一、现行水法对流域管

3、理的规定　　2002年修订的《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督管理。国务院水行政主管部门在国家的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督管理工作。”第十三条规定：“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政

4、区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”2002年《水法》对流域管理机构的法定管理范围确定为：参与流域综合规划和区域综合规划的编制工作；审查并管理流域内水工程建设；参与拟定水功能区划，监测水功能区水质状况；审查流域内的排污设施；参与制订水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案；审批在边界河流上建设水资源开发、利用项目；制定年度水量分配方案和调度计划；参与取水许可管理；监督、检查、处理违法行为等。　　新《水法》确立的“水资源流域管理与区域管理相结合，监督管理与具体管理相分离”的管理体制，一方面是对水资源流域自然属性的认识与尊重，体现了资源立法中生态观念的提升，另一方面是

5、对政府管制中出现的部门利益驱动、代理人代理权异化、公共权力恶性竞争、设租与寻租等“政府失灵”问题的克服与纠正，体现了行政权力制约与管理科学化、民主化的公共管理理念。　　二、现行水法对流域管理规定之不足　　现行水法对流域管理的规定，体现r对水资源流域属性的熏视，并力图通过公共权力合理配置来协调水资源多种功能和利益，这种考虑足卜分及时和必要的。2002年《水法》是迄今对流域管理的法律地位规定最明确、对流域管理权力配镫规定最集中的一部法律。但根据流域的特性及日前流域水资源水生态环境的现状，《水法》对流域管理的权力配置还存在着一些弊端。表现为：　　(一)流域管理机构法律地位模糊　　20

6、02年《水法》规定，流域管理机构是国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊上设立的，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。这说明流域管理机构隶属于水行政主管部门，不能完全独立地行使流域水资源管理权。因此，水法虽然规定了实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，但在流域水资源保护中，流域管理机构代表流域整体利益，地方政府水行政主管部门代表地方利益，而地方利益与流域整体利益并不是完全一致的，有时还会发生冲突，产生摩擦。由此导致流域管理机构和地方政府水行政主管部门在监督管理中因所维护利益的不同而不可避免地会发生相互争权或推诿，同

7、时执法活动本身的获利性和执法部门天生的趋利性更是加剧了这种局面。而出现这种状况无论对流域整体利益还是地方利益都是有百害而无一利，因此有必要明确划分流域管理机构和地方政府水行政主管部门的职责权限，做到定分止争，共同搞好流域水资源保护工作。虽然《水法》在第十七条、第三十二条对流域管理机构和地方政府水行政主管部门在制定流域或区域综合规划、拟定水功能区划中的分工作了安排，但在具体的执法监督权的分工方面却不明确。　　另外，2002年《水法》对流域水资源的管理权分配也不平衡，如《水法》十七条规定：“国家