司法审查行政程序裁判类型研究

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1、司法审查行政程序裁判类型研究[摘要]我国虽然有较多的行政法律规范及庞杂的行政法律规范体系，但是就行政程序瑕疵的法律后果进行规定的法律却较少，现有的规定存在将程序作用绝对化、混淆行政行为成立、无效以及可撤销的情形等不足。对于行政程序瑕疵的法律效果，我国应该建立起至少包括无效、补正、可撤销在内的法律制度。　　[关键词]司法审查；行政程序；裁判类型　　　　人民法院通过对行政行为的程序是否合法进行司法审查并对该问题作出裁判。站在当时诉求的角度，一般而言实体问题关涉其具体权益，也是其诉讼目的之所在，故而少有当

2、事人仅针对程序问题单独付诸诉讼。但毋庸置疑，遵守法定行政程序和一般行政程序的基本原则是行政主体的义务，要求行政主体遵守法定行政程序和一般行政程序的基本原则是行政相对方的权利，单独对行政程序是否合法提出诉求显然是行政诉讼法所规定的受案范围之列。另一方面，人民法院对行政行为进行司法审查必须坚持全面审查原则，既要审查行政行为的实体方面，同时也必须审查行政行为的程序，对瑕疵的行政程序也必须作出相应处理。因此，司法审查行政程序的裁判问题必须引起学界重视。　　　　一、我国法律对司法审查行政程序裁判类型的规定及存

3、在的问题　　　　我国虽然有较多的行政法律规范及庞杂的行政法律规范体系，但是就行政程序瑕疵的法律后果进行规定的法律却较少，现仅有行政处罚法及行政诉讼法可为代表。　　(一)我国法律对司法审查行政程序裁判类型的规定　　1　行政处罚法的规定。该法规定行政程序瑕疵法律后果的法条一共有两项：(1)该法第3条第3款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”(2)该法第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依

4、据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”　　根据上述规定，行政处罚行为如果违反了法定程序，则可能导致两种效果：(1)如果不履行告知相对人处罚的事实、理由或者依据的义务，或者拒绝听取当事人的陈述和申辩的，即侵害相对人的知情权及陈述意见的权利的，行政处罚是不成立的；(2)如果存在其他的违反法定程序的情形，比如应当适用一般程序的适用了简单程序，行政处罚行为是无效的。　　2　行政诉讼法及行政许可法的规定。《行政诉讼法》第54条第2项规定：“具体行政为有下

5、列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……3，违反法定程序的。”虽然该规定主要规范的是法院在行政诉讼中作出判决的形式，并非是对行政行为效力的直接规定，但是从其后最高院《关于执行(行政诉讼法)若干问题的解释》中以无效行政行为另外规定了一种确认判决的规定来看，该法是将具有程序瑕疵的具体行政行为视为可撤销的行政行为，即视有程序瑕疵的行政行为的法律效果为可撤销，并非无效。行政许可法对此作了类似的规定。该法第69条第4项规定，违反法定程序作出的准予行政许可决定的，有关机关可以

6、予以撤销。也就是说，一个违反法定程序的行政许可行为，是一个可撤销的行政行为。　　应该说，在行政行为程序瑕疵的法律后果上。行政处罚法作出了异于颁布在前的行政诉讼法的规定，与行政许可法的规定也不相同。　　(二)我国法律对司法审查行政程序裁判类型规定的缺失　　我国法律对司法审查行政程序裁判类型的规定，反映出了立法者对“程序本位主义”的推崇。也就是说，立法者基于中国向来“重实体，轻程序”的法律传统和实践中执法机关漠视行政程序的现状，在上述法律中强调程序本身关于实体的独立价值，彰显了违反行政程序对于行政行为合

7、法性的影响程度。同时，此种立法姿态也反映了立法者对“形式法治主义”的追求。但是笔者以为，无论是行政诉讼法、行政许可法规定的“撤销”，还是行政处罚法规定的“不成立”或者“无效”，均存在一定的问题。　　1　从各国的立法例来看，各国在重视行政程序独特作用的同时，并没有将此种独特作用绝对化，而是对行政程序所具有的相对于行政实体的工具价值，同样给予关注。同时，各国也考虑到了行政效率之于行政管理的重要性，并认识到了信赖一个，已经作出的行政行为的存续性对相对人利益具有保护的价值。也就是说，各国已经“不再拘泥于过去

8、的形式主义，对违法的行政行为，动辄或宣告无效或予以撤销。转而注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及了行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量继续维持违法行政行为的效力”。基于此，各国，尤其是大陆法系的德国，对一个有行政程序瑕疵的行政行为，往往采取较为宽松的态度，并非一概视其无效或者可撤销，而是通过补正等程序，纠正程序的违法状态，使一个行政行为继续存在，从而达到促进行政效率和保护相对人信赖利益的作用。我国台湾地区1993年“行政程序法草案”在关于违反程序或方式的行政行为