对乡级政权体系中人大的现状分析

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1、对乡级政权体系中人大的现状分析一、发展：乡镇人大实际地位的提升近年来，在党的领导下，作为我国国家权力机关的人大体系，其法定权威开始逐步归位，最基层的乡镇人大的地位和作用也在一定程度上显示出强化的趋势。以上海市宝山区为例，在90年代之前，各乡镇人大的机构设置、人员配备和权力运行都极不规范。特别是在1986年《地方组织法》规定乡镇人大由主席团召集并主持前，乡镇人大由乡（镇）长召集，人大对乡镇政府实施“同体监督”，人大完全成为政府的“橡皮图章”。90年代以后，该区各乡镇人大在同级政权体系中的地位开始被确立，具体表现在人大从无固定办公点、无职级、无牌子的“三无”状态发展到有办公室、

2、有职级、有主席团的“三有”状态。1995年《地方组织法》规定乡镇人大“选举本级人民代表大会主席、副主席”，并明确表述了乡镇人大主席、副主席的设置及其在闭会期间的工作职责，这对乡镇人大的工作起到了进一步的推动作用。目前，该区各乡镇人大已基本构建了一个主席、一个（兼职）秘书、一间办公室和一块牌子的相对独立的权力运转体系。现行《地方组织法》规定乡镇人大的职权主要有四个方面：（1）保证权，即保证宪法、法律、行政法规和上级人大的决议在本行政区域内的贯彻实施；（2）决定权，即决定本行政区域内的重大事项；（3）选举权，即选举本乡镇的正副人大主席和正副乡镇长；（4）监督权，即监督本级人民政

3、府的工作。在实践中，乡镇人大的工作还没有充分制度化和具体化，但与以前相比，乡镇人大已经有了相当明显的发展，在同级政权中有了一定的实际权力地位，表现在：组织制度化。乡镇人大主席（和副主席）成为乡级人大的“常设性工作机构”并开展起经常性的工作。在乡镇人大设立主席、副主席以前，主席团负责召集并主持人大会议。乡镇人大主席团不具有法定常设性，只在开会期间发挥作用，会议结束即行解散，乡镇人大的工作因此缺乏连续性。为了解决这一问题，各地的作法有所不同。譬如，上海地区乡镇人大主席团配备“常务主席”，闭会期间负责联系代表并维持日常工作；东北地区乡镇人大主席团则起到了“常委会”的实际作用，乡镇

4、人大已基本形成一套班子。但这些作法都没有明确的法律依据，乡镇人大的组织建设缺乏统一性。乡镇人大主席、副主席的设立及其职权的明确，为人大权力在会议之后的延伸提供了法律支持和制度保障。乡镇人大主席、副主席虽然不具有召集主席团行使常设机构职能的权限，但他是人大的常设性工作机构，能够经常性地开展工作，行使职权。乡镇人大主席、副主席是乡级人大中重要的正式组织，其工作的连贯性使乡镇人大成为同级政权体系中一个稳定的权力主体。工作规范化。随着组织建设的制度化，乡镇人大的活动开始走上经常化、正规化的轨道。乡镇人大依法开好各次人代会，提高代表的宏观决策水平，作出比较符合民意的决议和决定；代表评

5、议、专题性代表会议在监督政府工作、决定重大事项方面开始发挥越来越多的作用：开展经常性的法制宣传和执法检查，保证宪法、法律的贯彻落实；认真受理代表和群众的来信来访，敦促政府及时答复有关建议、批评和意见，改进了政府的工作；有计划地联系代表和选民，定期组织代表开展活动，从而形成了人大主席、副主席枣人大代表活动组枣全体人大代表枣全体选民的互相沟通支持的塔式联系网络。乡镇人大日常工作的广度、深度和力度有所增强，各项工作的开展渐趋规范化，效力不断提高。地位权威化。乡镇人大的法律地位很高，但在现实中还需要一个渐进的过程。近年来，乡镇人大对乡镇社会、经济和政治活动（主要是决策）的介入度和影

6、响度相对提高，人大发挥的作用也越来越大，其实际地位开始权威化。1995年以后，许多地区的乡镇人大成为解决本地群众实际困难的国家机构，尤其是在解决乡镇范围内一些有关社会安定、社会发展的“热点”、“难点”问题上，起到了政府无法取代的决定性作用。乡镇人大已初步改变原先作为政府“服务机构”的角色而成为一个能独立发挥功能的权力点。乡镇人大地位的提高是以同级党委的领导为前提的，党委的“支持度”、政府的“配合度”以及人大自身的“有为度”是乡镇人大地位权威化高低变迁的基本变量因素，其中党委的支持是关键。从上面的分析可以看出，乡镇人大在基层政权的权力运作模式中的地位正处于一种提升状态，“橡皮

7、图章”正在刚性化。这与我国体制改革的大趋势是一致的：地方权力的增长和行政主导的松动。乡镇人大地位的强化表明地方权力的扩大和人大作用的加强。二、问题：乡镇政权运作的困境目前，乡镇人大的发展尚处在初始过渡阶段，人大在乡级政权结构枣功能枣运行中的问题很多，人大与党委、政府的关系缺乏法制化，党政权力集中，人治因素明显，这进而导致了乡级政权运作的一系列问题。这些问题主要有：乡镇人大选举形式化，乡镇政府偏重单向对上负责。在乡级权力关系中，乡镇政府对上负责得到充分体现，对同级人大负责则明显不足。《地方组织法》规定，乡镇政府对同级