居民自治的生理与病理——日本地方政府与居民的关系浅析

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1、居民自治的生理与病理——日本地方政府与居民的关系浅析提起“居民自治”，也许有人会想到我国农村的村民自治或城市居民的群众性自治组织——居民委员会。其实，这里所说的居民自治，与我国的村民自治或居民自治虽有近似之处，却有重要区别。日本的所谓“居民自治”，是地方自治制度的两个构成要素之一，具有其特定的含义和运作机制。本文拟借用生理和病理这两个医学用语，将日本居民自治的理念和制度运行机制即“生理”做一归纳探讨，对其在实践中产生的扭曲现象及其原因即“病理”进行一些剖析，并就其发展前景略谈一点看法。一、居民自治的理念若要弄清“

2、居民自治”的理念，首先要搞清“自治”一词的含义。在日本学者所阐释的民主政治理论中，一般认为自治的原点在于统治者与被统治者的“自同性”[①]，即统治者与被统治者是同一的。日本良书普及会出版的《新版地方自治词典》将“自治”定义为：“在不受外界制约的情况下，按照自己的意志亲手处理与自己有关的事情，即意味着独立性和自律性。”通俗一点说，就是“自己管理自己”。在这个意义上，可以说它的含义与主张由人民进行统治的“民主”是相同的。只是“自治”中强调“亲手”“亲自”或“直接”的色彩更浓厚一些。至于“居民”，日语写作“住民”，日

3、本《地方自治法》将其界定为：“在市町村的区域内拥有住所者，可视为市町村和包括该市町村在内的都道府县的居民。”众所周知，日本的都道府县相当于我国的省一级。日本在省这一级也实行“居民自治”，这是值得我们注意的。那么，究竟什么是“居民自治”呢？日本行政出版社编撰出版的《现代行政全集·地方自治卷》则将其界定为：“一个地区的行政由该地区的居民基于自己的意志和责任来处理。”前述《新版地方自治词典》的定义则是：“一定区域的行政，不是由国家机关，而是由该区域的居民或其代表基于自己的创意和责任来运作。”二者的含义基本相同，即都强

4、调由当地居民自己处理本地事务，但后者比前者多了“其代表”三字，这实际上体现了重视间接民主制即居民通过自己选出的代表来实现自己的愿望的思想。但笔者查阅过的十几种日本出版的工具书、学术著作给“居民自治”下的定义却几乎都接近于前者，而没有像后者那样使用“或其代表”之类的字眼。这表明，这些下定义者几乎都不愿意承认居民自治的间接民主意义，甚至可以说他们大多在强调居民自治的直接民主意义。可以说，在理念上承认并在一定程度上强调居民自治乃至地方自治中的直接民主意义者已在日本学术界居主流地位。然而，在日本现行制度框架中，间接民主制

5、仍占主导地位，对此后面还要论及。在本文开头曾提到居民自治是地方自治的两个构成要素之一。那么，居民自治在其中占有什么地位呢？居民自治所要解决的问题是地方政府基于何种原理组织、运作，简言之就是居民如何参与地方政治，亦即地方政府与其居民的关系问题,而作为地方自治另一构成要素的“团体自治”所要解决的则是中央政府与地方政府以及上级地方政府与下级地方政府的关系即“政府间关系”问题。关于居民自治与团体自治之间的关系，日本学者多认为团体自治是实行居民自治的手段或前提条件，因为如果地方政府在与上级政府划分权力时只得到很小的权限

6、，那么即使居民在地方自治体中参政的程度再高，其内涵和外延也是极其有限的。而居民自治则是地方自治的基础和本质要素，只有实行了居民自治的地方才能被承认实行了地方自治。中央地方关系等政府间关系问题自国家出现以来一直存在，却无人说地方自治早已存在，这是因为那时没有现代意义上的居民自治存在。在西方政治学理论中，地方自治作为自由民主主义制度的一个环节或组成部分，它的出现只是近代即民族国家诞生以后的事情。而它的性质则主要是由居民自治这个要素所决定的。或者说，居民自治才是地方自治的本质属性。日本学者一般都把居民自治特别是居民是否

7、直接选举地方政府官员（主要是首长和议员）作为判断一个国家或某国一个时期是否已实行地方自治的主要标准之一，就是基于这一逻辑。在这一逻辑之下，一国的执政党只要承认地方自治，就要准备接受由在野党或反对党掌握地方政权的现实。同时，也要准备接受由反对党取代自己在全国执政的现实。正是在这个意义上，地方自治才被界定为“自由民主主义制度的的一个环节”。有些国人把“地方自治”与“中央地方关系”或“地方分权”混为一谈，这是应当加以澄清的。二、制度框架与实践中的扭曲一般认为，日本的居民自治即地方自治是从1890年开始发端的。因为从那

8、一年开始，日本实行了市制、町村制，隔一年后又实行了府县制，并且在各级地方政府设立了议会，其议员即由“公民”选举产生。然而，直到1924年为止，拥有选举权和被选举权的“公民”却只限于少数能够交纳相当多数额税款的男性居民。例如，1890年时的法律规定缴纳15日元税金者才能享有选举权，结果有选举权者仅占人口总数的1.13%。1900年纳税标准改为10日元，同一比率1902年升至