理性看待央行分拆

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1、理性看待央行分拆２００３年１月初，有关方面召开了关于成立中国银监会的会议，经过讨论形成了中国银监会大致框架，提交日后召开的中央工作会议讨论。之后不久，据《国际金融报》（２００３年１月１２日）、《中国报》（２００３年１月１６日）报道，“银监会已悬念初揭”、“银监会有可能在春节前挂牌”。对此，某些专家认为，“监管职能从中央银行分离已成为一种世界性潮流”，这样可以使中央银行更超脱地专心致一地从事货币政策的制定、执行工作，避免宏观调节目标和微观监管需要之间的冲突，为国民的稳定健康发展提供政策保障。与之持相反意见的专家则认为，银

2、行监管乏力不在机构设置，真正的祸胎是用人机制、立法执法、监念不清以及运作机制等问题，上述弊端不除，则“庆父不死，鲁难未已”。银行监管分离不是灵丹妙，相反，处理不慎，机构改革的恐怕过于高昂，得不偿失，对发展中国家来说，将监管职能置于央行内部，可以充分利用内部的人才、信息、资金优势。现阶段中国的金融问题不是金融监管之责，不良资产之所以如此庞大，根本原因在于一开始四大银行就没有走上化、商业化的道路，而屡屡发生的银行高管丑闻则与“产权虚置”难逃干系——在这种情况下银行必然存在巨大的代理风险和普遍的“内部人控制”，这些显然不是单

3、一个“拆”字就可化解；如此等等，支持与反对银行监管职能从中央银行分离的讨论似乎都有一定道理。一、问题的由来：国际上中央银行监管模式的变迁银行监管历来是现代中央银行最为重要的职能之一。除了瑞典和英格兰等少数国家建立中央银行的初衷是为政府赤字外，绝大部分国家都是在经历了一系列经济危机和金融动荡之后，为了对银行体系进行监管并承担最后借款人的角色，从而保证金融体系和经济运行的稳定而建立中央银行的。然而，２０世纪８０年代后期以来，在部分发达国家却出现了银行监管职能与中央银行分离的新现象。１９９７年，英国工党政府上台后不久，将英格

4、兰银行的银行监管职能分离出来，与原有的９个金融监管机构合并成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构——金融服务管理局（ＦＳＡ），负责对各领域金融活动的监管。尽管在此之前，北欧各国和加拿大均已分离了中央银行的监管职能，但作为主要国际金融中心进行的首次尝试，英国的此项改革在国际上产生了极大影响。韩国、澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国先后进行了类似改革。目前，德国、爱尔兰、芬兰、奥地利、以色列和南非等国，以及泰国和墨西哥等一些新兴市场国家也正就这一问题进行讨论。将银行监管职能从中央银行分离并成立专门的综合性金融监管机构，似

5、乎正在成为一种“世界性潮流”。是否有必要拆分中国人民银行（下称“央行”）的讨论，起源于２０００年间一位央行大区分行行长以个人名义给国务院朱总理提交的一份报告。该报告谈到了对于银行监管现状的忧虑，提出了将央行货币政策职能与银行监管职能分离的建议。报告被总理批转至央行，要求作进一步研究。此时，上距央行１９９８年１１月机构改革仅仅两年。１９９８年中国人民银行的机构改革取消了央行省级分行，取而代之的是九大区分行（上海、天津、南京、沈阳、广州、济南、武汉、西安、成都）和２１个地方监管办。央行总行架构也发生了重大调整，按境内外、表

6、内外、本外币、现场非现场监控融为一体的思路重新进行机构设置，按监管对象进行监管。其改革方向是毋庸置疑的，但应对中国金融业复杂局面的监管架构建立绝非一蹴而就之事，涉及银行监管的一些根本性问题仍未解决。实际操作中也显示出局限性：新方案虽然采用了许多国外经验，很具革新力度，但缺乏对机构定位和监管权限的清晰规定，央行１９９６年加入国际清算银行和巴塞尔委员会以后积累的一些经验和制度也未能很好衔接（凌华薇，２００２）。二、美国联邦储备体系（ＦＥＤ）及其监管模式如上文所述，为了消除东亚金融危机的不良影响，摆脱地方政府干扰、加强金融监

7、管、防范和化解金融风险，１９９８年，我国对中国人民银行体制进行了重大改革，撤销了原３１个省级分行并按经济区域设置９个跨省区分行，即实现了大区中央银行的体制安排，与美国联邦储备体系（ＦＥＤ）和欧洲中央银行体系（ＥＳＣＢ）有着极大的相似之处。作为人民银行自履行中央银行职能以来最大的一次体制改革，人们对其寄予厚望的结果却是：经过几年来的实践，改革并未达到预期效果，人民银行的一直未能彻底理顺。同样都是大区中央银行的体制安排模式，在中国难以尽如人意，在美国却运行良好。１９１３年的《联邦储备法案》确立了美国构建联邦储备体系的一般原

8、则，包括成立８到１２家联邦储备银行（ＦＲＢｓ）和各联储银行的最低资本金不得少于４００万美元等内容。随后，国会成立了组织委员会，通过对７４１７家国民银行和１６０００余家州银行进行问卷，由负责人威利斯写成《威利斯报告》（ＷｉｌｌｉｓＲｅｐｏｒｔ），结合业务、、地区资本等因素，提出了４套可供选择的方案，联邦储备体系最终于１９１４年年中正