农地使用制度的永佃权模式选择

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1、农地使用制度的永佃权模式选择　　自1919年德国魏玛宪法确立了所有权限制之原则以来，相对于自主物权的他主利用即用益物权制度就在促进社会进步的潮流中起着甚至比所有权更为重要的作用。马克思曾经指出：“资本主义生产资料私有制绝不是一种简单的归属关系，而是一种过程。”其实质已经指明了资本主义的私人占有制度若没有他主占有制度的补充即不会取得如此巨大的成功。而我们中国的改革进程也表明：没有农村土地使用权与集体土地所有权的分离，就没有中国的现代化。[1]可见，土地用益物权制度，尤其是农地使用制度是事关中国发展命运的历史性课题，在新的发展形势下对其进行

2、研究改革和完善具有极其重大的意义。　　　　一、我国农民土地权益缺失的现状　　　　土地制度在乡村社会—经济—文化结构中具有核心的地位。谁控制了乡村的土地，谁就控制了乡村政治—经济—文化权力。在我国现行体制下，农民与土地的关系，直观上可以从两个层次去考察：一是从提高土地产出和发展生产的角度看两者的关系。主要考虑的是土地资源的合理利用及其对社会经济的贡献；二是从农民的土地收益的角度看两者之间的关系。主要考虑的是与土地价值、地租相关的农民经济利益。在我国人多地少的国情下，由于外在制度规则在短期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家

3、公权力未能得到有效约束，许多相关配套法律制度尚不完善，因而日益暴露出许多问题：第一，主管部门片面理解“以地生财”，通过大量低价征购，甚至动用暴力或欺骗手段圈占耕地，然后“暗箱操作”，形成土地的黑市和权钱交易；第二，土地流转过程中过多的行政干预，不仅脱离了生产力发展的状况，也违背了农民自愿的原则；第三，村集体管理土地的权利强化，农户的承包权被非正常削弱，进而使一些农民成为“失地者”；第四，工商企业和专业大户直接进入农业生产领域，有的还让农民直接承担着企业的经营风险——企业一旦经营失败，农民顿时无土无业。此外，期限过短而掠夺性耕作、法制不明

4、而转包渔利等问题不一而足。　　　　二、农地使用制度设计的目标价值　　　　农地制度不仅牵涉到农民的切身利益，也是关乎社会稳定与发展的大事。农地使用制度的设计，至少要平衡以下几种社会价值：　　　　（一）土地的公有制价值　　　　即要继续坚持土地所有权与使用权的分离，通过赋予土地使用权强大的物权性使我们的改革既不过分背离目前国家的基本制度，又能够达到殊途同归的目的。那种主张土地私有化的论调不仅与我国的基本制度不相容，而且不利于社会的稳定与有序发展。[2]通过在现有制度框架内的两权分立的制度设计，可以达到既保证现有秩序的稳定，又能使农民实际取得相

5、当于自己所有的物权。　　　　（二）土地的社会保障价值　　　　当前在我国，大多数农民赖以生存的主要生产资料仍然是土地，虽然随着经济的发展，农民土地外收入在总收入中的比例有所增加，农地的社会保障功能有降低的趋势，但在广大的不发达地区，土地作为社会保障代替物的功能仍然占据主导地位。在社会保障体系不完善或者根本不存在的情况下，土地的社会保障功能仍不能忽视。　　　　（三）土地的有效利用价值　　　　提高物的有效利用价值，是整个物权制度的核心内容，而农地物权制度因其客体的特殊性而独具特点。农业生产经营具有长期性的特点，需要经营者作长期投入。土地的利用

6、价值不仅体现在土地的即时产出上，还体现在土地资源的保护，增强可持续发展的能力等方面。因此，稳定的地权对土地的有效利用起着积极的作用。同时，我们所要注意的是，稳定地权不是静止的、“僵化”式的稳定，而是一种动态中的稳定，也就是在承包期内，把土地作为一种有价值、可交换的资产，使它流动起来。　　　　（四）土地资源的效率价值　　　　在新形势下，必须转变农村土地资源配置长期坚持的“公平优先，兼顾效率”的原则。土地承包经营权立法绝不能固化目前已经形成的“均田制”格局，因为土地承包经营权的价值化趋势表明，土地的社会保障功能完全可以与土地的生产要素功能分

7、离开来，“均田制”所发挥的维护社会公平的作用完全可以通过引入新的制度安排得以实现。　　　　三、以永佃权为基础的农用土地使用权之物权化思路　　　　在现行土地承包经营制下，不难看出国家、集体、农户三方主体在农地上享有不同的利益诉求。对于国家而言，在民法中事实上不存在抽象的国家利益，国家所有权事实是各级政府的公法法人所有权，国家利益在经济生活中体现为各级政府作为法人的利益。[3]对于乡村集体而言，因为我国法律规定的村级集体经济组织在很多地方已经不复存在，从而缺乏其权利的代言人，所以在实践中往往异化为乡村干部集体的利益。对于农户，实际上与农民是

8、同义语，因为现行农地承包经营大部分是以户作为经营单位与统计单位。对于各级政府而言，其对农地享有最终控制权、间接收益权和对种植物种类的控制权。对农地最终控制权现实的具体表现形式就是所谓的“转权让利”的制度安排