国家审计对权力的制约与监视探讨

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　　国家审计对权力的制约与监视探讨摘要：国家审计对政府机构及其主要领导干部的权力实施制约与监视，是新的时期审计机构的新职责；其制约与监视对象是被审计人权力运行机制的建立与运作情况；其审查目的是通过对被审计人权力运行机制建立与运作情况作出客观评价，保障国家权力健康运作、廉洁运用、有效行使。　　关键词：政府权力；运行机制；国家审计；制约与监视　　党的十六大报告提出：要发挥审计等职能部分的作用，加强对权力的制约和监视。这是党和国家在新时期新形势下对国家审计提出的新要求。如何熟悉和实践国家审计对权力的制约与监视，是国家审计部分面临的新课题。　　一、对权力的制约与监视是新时期国家审计的新职责　　国家审计产生于对公共资金的治理与使用的控制与监视。1983年英国议会重新修改审计法，在新的审计法即《国家审计法》的序言中指出：本法旨在通过制定有关任命主审计长并确认其地位的新法则，通过建立公共账目委员会和国家审计署，通过制定能使政府部分和其他机构团体更有效、更地使用公共资金的新法规，来加强议会对公共资金使用的控制和监视。　　1982年，我国第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》同样把国家资金或公共资金作为国家审计监视的，指出：“国务院设立审计机关，对国务院各部分和地方各级政府的财政收支，对国家的财政机构和事业组织的财务收支进行审计监视。”　　1994年我国颁布的《中华人民共和国审计法》对国家审计对象作了更明确、更具体的规定：凡占有、使用国有资金或国家担保外国贷款的单位均为国家审计有权审计的单位，审计的内容就是这些单位的有关资金的治理和使用情况。　　依据上述国内外有关法规的规定，笔者以为，现代国家审计的基本职能就是依法监视国家资金或公共资金的治理和使用情况，其监视的客体就是上述资金的治理、使用单位及财政或财务收支情况。同时还应该看到，国家审计作为国家政权的重要组成部分，除履行上述基本职能外，随着历史时期的推移与经济形势的变化，国家还会赋予其新的职责。就我国的情况而言，对政府机构及其主要领导干部的权力（主要是财产权）运行进行制约与监视，就是新时期国家赋予国家审计部分的新职责。　　从1984年起，我国国营企业开始实行厂长负责制、承包制和租赁制。为防范改革中企业负责人以权谋私、谎报业绩、吃光分光等的发生，1985年4月，黑龙江省齐齐哈尔市审计局在全国率先开展了厂长任期经济责任审计。为适应国有企业改革的需要，1986年9月，中共中心、国务院在所颁发的《全民所有制企业厂长工作条例》中规定：“ 厂长离任前，企业主管机关（或会同干部治理机关）可以提请审计机关对厂上进行经济责任评议。” 1999年5月24日，经党中心、国务院批准，中共中心办公厅、国务院办公厅联合下发了《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》。为了加强对党政领导干部的治理和监视，正确评价领导干部任期经济责任，促使领导干部勤政廉政，全面履行职责，中共中心办公厅、国务院办公厅同日还下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》。至此，任期经济责任审计作为国家审计机关的一项新的审计任务在全国全面展开。　　对权力的制约和监视，是新的历史条件下，党和人民赋予国家审计的又一新职责。在新的历史时期加强对权力的制约与监视，具有特殊的现实意义和深远的历史意义。　　二、国家审计对权力制约与监视的特定对象　　国家审计若要实际履行新时期党和人民所赋予的对权力制约与监视的职责，首先必须明确的一个题目，就是其所制约与监视的特定对象。只有明确这一题目，才能将国家审计职责与其他审计职责区别开来，才能真正明确国家审计的任务，实现国家审计的目标。　　国家审计客体作为国家审计作用的对象，由接受审计主体审计的实体和内容两部分所构成。就一般国家审计而言，接受审计主体审计的客体是指受托责任的承担者或履行者，如国务院各部分和地方各级人民政府及其各部分、国有企业、国有资产占控股地位的企业、国家事业单位、受政府委托的社会团体等均为国家审计有权审计的实体单位；接受审计主体审计的内容是指受审实体单位的受托责任的履行情况，如受审实体单位的预算执行、其他财政收支的治理和使用情况，国有企业的财务和经营情况，各项专项建设资金的治理、使用和投资效益情况。　　那么，如何理解国家审计对权力制约与监视的实体与内容呢？它与一般国家审计的实体与内容又有何区别呢？笔者以为，一般国家审计实体是拥有公有资产即国家资产支配与使用权的组织、单位，而国家审计对权力制约与监视的实体则是权力的执掌者特别是财权的执掌者，即党和人民所赋予的掌有国家权力的各级党政领导；一般国家审计的内容是有关组织、单位国有资产的治理和使用情况，而国家审计对权力制约与监视的内容则是各级党政领导所拥有权力运行机制的建立及其运用情况。　　，在我国已经形成了一个较为完善的对权力进行自我监视或相互制约的监控体系。政党组织中的自我监视功能主要由党的纪检系统承担，它根据党的章程和党的纪律，行使对一切党员包括党的最高领导干部的监视权；政府组织中的自我监视功能主要由政府的监视部分承担，它根据行政法则和行政纪律对国家的公务员实行监视和检查；此外，还有司法机关对政府执行机关及其公务职员的监视，等等。与审计职能相适应，国家审计对权力的制约和监视主要是对国家诸权力中的财权的制约与监视。财权主要是指把握、控制、支配国家预算资金、国有企业经营资金、国家专项资金等公共资金的权力。　　党政领导者的权力主要体现为决策权和执行权。对财权的制约与监视，主要是对有关公共资金的治理与使用的决策权、执行权的制约与监视。笔者以为，对权力制约与监视的具体内容主要包括以下方面：