关于依法行政主体障碍及对策

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1、关于依法行政主体障碍及对策依法行政的主体障碍是指承担依法行政职能的组织实体和其构成分子主观意识和客观行为上的诸种变态，该变态既违反了现代行政法的总原则，又违反了国家为行政权行使所设计的法律规则，阻滞了依法行政循着自己的轨迹顺利发展。笔者试就此问题及其对策提出见解，以求教于同仁。一、依法行政主体障碍的意识表现依法行政主体障碍的意识表现，是行政主体在意识上对依法行政的障碍因素。依法行政主体包括机构实体和机构实体的构成人员两个方面，那么，依法行政主体障碍在意识上的表现亦是由此二方面派生并表现出来的。机构实体的意识是高度抽象化了的存在物，它作为某种评价准则连结着机构实体中的各种客观

2、存在物，如上下级之间、平行机构之间、公职人员在法律规范之外的联系规则。这些抽象的、属于意识状态的联系规则可以说是行政系统内部的道德规范，或称之为行政伦理准则。这些准则的产生不是由法律规范加以规定的，而是由行政权的本质属性、行政权的运转规律、行政权所体现的社会意志所决定的，违反上述三者的行政伦理准则就是变态的伦理准则。机构实体中构成人员的意识因素就是存在于各个行政人员内心的心理因素，它是基于行政人员个人而言的，所反映的是行政人员个人的心理。行政人员个人健康的心理来自于其所行使的行政职权的本质，来自于行政职权运行过程中的内在规定性、来自于行政法制的第二性反映等。如果行政人员的心

3、理意识违背了此三者，或者其心理意识与这三个东西的本质是一种背反关系时，其所产生的心理就是变态的行政心理，本文重点探讨后者。行政伦理是行政系统内部的一种行为评价准则。这种评价准则是多种多样的，如行政权行使的有限价值准则、行政权行使的服务价值准则、行政权行使的民主价值准则、行政权行使的经济价值准则等。该宏观评价准则越健康、越全面，行政系统中机构与机构之间、人员与人员之间的关系性状也就越好，进而越能促进依法行政的实现。违反正当行政伦理准则的准则就可以说是变态伦理准则，笔者认为目前我国行政系统中最为普遍、最为明显的变态行政伦理准则有下列方面。第一，行政权力封闭价值准则。行政权是相对

4、于立法权、司法权而言的一个宏观概念，而行政权力则是一个限定在一定范围或一定管理事态的概念。因此，对行政权力概念的理解和认识必须和职权行使联系起来。行政权力一方面是由一定的基础决定的，如马克思讲的经济基础决定上层建筑诸要素，当然也包括行政权力。另外，社会基础、行政管理所面对的各种事务基础也是行政权力的决定物。另一方面，行政权力在行使时要和各种外在因素发生关系，既有外界因素对行政权力的作用，也有行政权力对外界因素的作用等。可见，对行政权力的评价必须以开放的眼光进行。然而，行政权力封闭的价值准则已成为我国行政权力评价的一个基本伦理准则，依此准则把行政权力的运行和行使封闭在狭隘的行

5、政圈之内。仅以行政系统内部的状况而评价行政权的质量。一个行政机构、一个行政机关工作人员行政权力行使的水平如何，常以行政系统内部的各种微妙关系为评判依据，而脱离经济基础、脱离社会事态。此种评价准则虽然是主观意识范畴之内的，但对行政系统对法律的认同有极大的阻滞作用。第二，行政权力权变价值准则。行政权力一旦被一国的法律制度确认就具有一种稳定化、连续化、规范化的倾向，正是这种倾向使行政权对行政管理事态的作用始终处于良性运行之中。那么，评价一个行政机关及行政机关工作人员的行政行为就应当以是否稳定化、是否连续化、是否规范化为基本准则。我国行政系统对行政权力评价的又一个变态就是以权变的价

6、值准则评价行政权的行使。所谓权变准则就是在对行政权行使状况的评价和认定时以变异取向为转移。权变的价值准则在行政系统中造成了诸多与管理事态格格不入的行政风气。如行政机构体系中对上负责不对下负责，对人负责不对事负责，对政策负责不对法负责等不良行政风气就是此种伦理变态的直接产物。此种伦理价值的选择是行政法制在行政权行使过程中至今还没有得到全面认同的深层次原因之一，它严重地制约着依法行政的实现。第三，行政权力超强价值准则。我国行政权从理论上可以分成归属主体和行使主体两个方面。①所谓归属主体就是行政权的所有主体。所谓行使主体，即行政权的实际行使者。毫无疑问，我国行政权力的归属主体是人

7、民，而行政机构体系只是行政权的行使主体而已。其对行政权的行使承担着强烈的社会责任。这一基本理论决定了任何形式的行政权行使都必须以民主观念为导向，以被决定者的身份认识和对待自己手上握有的行政权力。然而，目前我国行政权力行使中对行政权评价的伦理准则发生了变态。人们常以超强的伦理价值准则评价行政权的行使，如一些行政机关或行政公职人员若能在职权行使中突出自己的管理权威、突出自己至高无上的地位、突出自己管理手腕的刚性化便会被认为是有效的行政权行使者。此种评价准则的来源与我国封建专制时代经历的时间长、社会影响深刻是有间接关系的