关于构筑公共财政支农框架的思考

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1、关于构筑公共财政支农框架的思考现行财政支农框架是从计划经济体制下演变而来的，适应不了建立社会主义市场经济的要求，主要是对市场机制的特性认识不够，宏观调控缺乏力度，资源配置不合理，财政供给“越位”和“缺位”并存：一是无视市场的资源配置作用，直接干预农业经营性、竞争性领域。长期以来，财政支农时而“择优扶持”，支持一些经济效益好的生产经营实体，时而“扶贫助困”，扶持一些不符合市场需求的产品和产业，殊不知这些做法本身就是浪费资源。笔者认为，财政直接介入农业生产经营过程，只会损害市场的公平竞争，同时，还会营造出新的大锅饭，削弱生产经营者对市场的

2、适应能力。二是忽视市场机制的缺失，对农业基础设施建设支持不力。农业之所以是弱质产业，是因为比较利益低，在争夺和吸纳生产要素的市场竞争中往往处于不利地位，特别是农业的基础性、公益性、服务性建设领域，更缺乏资源的吸附力，需要财政部门行使好调控职能，对这部分资源的配置进行干预甚至替代，以克服市场失灵。然而，由于我们忽视了市场机制缺失所带来的自发性和盲目性，对农业基础设施建设不是在政策、资金上倾斜，而是试图将其一并推向市场。加上大量资金长期滞留在农业经营性、竞争性领域，使农业基础设施建设长期得不到有效支持，广大农村依然是薄弱的水利设施、虚弱的

3、生态环境、脆弱的服务体系。这种“越位”和“缺位”不仅妨碍了市场机制的正常运作，造成资源配置的低效率，还给财政支农工作本身带来许多问题：由于忙于对经营性项目的立项审查及验收、审批和下达企业财务计划和考核指标等微观事务，没有把主要精力放到研究和把握经济和社会发展中关系全局的大事上来，财政支农工作难以体现农业和农村经济发展的要求及国家的农业政策。因此，实现财政支农职能的转变，建立公共财政的支农框架实乃当务之急。　　根据社会主义市场经济发展的要求，现就如何建立公共财政支农框架谈谈几个热点问题：　　一、关于增加农业投入　　增加农业投入是财政支农

4、的一项长期任务，更是当前实施积极财政政策的需要，必须在结构上和总量上考虑。　　财政对农业投入的结构性增长是指财政支农资金按财政职能归位。即财政资金退出农业的经营性、竞争性领域，转到农业的基础性、公益性和服务性领域来，包括清理回收的本级财政支农周转金仍要用于农业。结构性增长是财政转变职能的体现，也是阻止原有财政支农资金流向非农部门的需要。　　增加对农业的投入主要还是靠总量上的增加。农业内部虽然也有营利性、竞争性等由市场配置资源的领域，但农业本身就是个基础性产业。“越位”和“缺位”远远不止对财政支农而言，更是指整个财政职能的“越位”和“缺

5、位”。当我们按公共财政的要求来审视自身就会发现，我们对农业这个基础性产业的“欠帐”太多了。以湖南省为例，　1998年全省财政支农总支出221632万元，仅占地方财政总支出的8.1％，这样的投入水平很难弥补对农业投入的亏欠，只会带来农业的萎缩。当前，河道泥沙淤积，河床高挂，河堤千疮百孔，而江河流域生态失衡，水土流失严重，迫切需要财政部门转变职能，勇于割爱，放弃一些营利项目，把更多的资金投向农业领域。　　除了增加预算内支农资金外，财政部门还应加强调控力度，增大预算外资金支农的流量。综合财政的“两项改革”实现了预算外资金征、管、用三权分离，

6、保证了预算外收入及时上交财政，提高了资金整体效益，但在支出安排方面统筹不够，不少预算外资金过一下财政专户后，又回到缴款单位，失去了统筹的意义。要增大预算外资金支农的流量，就要进一步行使财政的调控职能，利用“两项改革”的成果，对非农部门预算外资金统一计征农业发展基金和水利建设基金。　　增加农业投入还要发挥财政的导向作用。一是贯彻落实好积极财政政策。对国家增发国债用于加快基础设施建设和大江大湖治理、实施天然林保护等重点投资，地方财政应积极参与立项，搞好可行性研究，落实好配套资金。二是广泛吸引社会资金和外资对农业的投入。通过制定优惠的财税政

7、策，采用财政贴息的办法，刺激企业和个人投资农业基础设施项目，并做到“谁投资，谁经营，谁得利”。同时，通过制定土地使用费、所得税、生产资料供应、银行贷款、出口配额和出口退税等方面的宽松政策，吸引外资对农业的投入，以弥补国内资金的不足。三是实行资金投入和劳动力投入相结合的办法。搞好水利设施建设，可以采取国家支持工程设施配套的办法，带动农民投工投劳，把国家资金和农民的劳动力结合起来。四是实行资金投入和物资、技术投入相结合的办法。随着农业专业化、社会化程度的提高及农业产业化在我省的逐步推进，广大农民迫切需要产前、产中、产后服务。财政通过支持农

8、业社会化服务，以优良的品种和先进的技术提高农业生产率，从而增加农民对农业投入的兴趣，吸引农民增加对农业的投资。　　二、关于支持水利建设和生态保护　　长期以来，财政对水利的投入主要是防汛费。连年的抗洪抢险使财政疲于应付，耗