浅谈我国政府审计体制改革的现实选择

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1、浅谈我国政府审计体制改革的现实选择内容摘要：我国政府审计体制受制于政治、经济、文化等多种外界因素影响，不应单独就审计体制谈体制。在现有体制难以改变的情况下，认清审计工作面临的困难与审计体制的关系，整合已有的监督资源，强化被审计单位自身监督，减少和预防经济领域的违法犯罪活动是更为现实的选择。　　关键词：审计审计体制措施　　　　我国自1983年建立政府审计制度以来，关于政府审计体制问题的讨论从未停止过，主要提议是将中央审计署由国务院改为人大领导，提高审计的独立性，更好地发挥审计监督作用。本文认为，独立性从来都是相对的，我国政

2、府审计体制受制于政治、经济、文化等多种外界因素影响，不应单独就审计体制谈体制。在现有体制难以改变的情况下，认清审计工作面临的困难与审计体制的关系，整合已有的监督资源，强化被审计单位自身监督，减少和预防经济领域的违法犯罪活动是更为现实的选择。　　　　政府审计体制的主要分类　　　　按照政府审计机构的隶属关系，学术界一般认为有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计体制。　　在立法型审计体制下，政府审计机构隶属于立法部门，即各国的议会或国会，直接对议会负责，具有很强的独立性。实行立法型审计体制的国家，基本上都是立法、行政、司法三

3、权分立的国家，具有较为完善的立法机构体系与立法程序，能够保证其立法型审计体制职能发挥。如英国、美国、加拿大等50多个国家的政府审计体制属于立法型。　　在司法型审计体制下，政府审计机构拥有司法权，政府审计人员具有司法地位，即政府审计法制化，享有司法权力。有些国家还在审计机构内部设置审计法庭，直接对违反财经法纪和造成重大经济损失的案件进行审理，具有很高的权威性。这种模式相对于立法模式而言，更侧重于审查和追究当事人的财务责任，而不注重于向议会提供建设性的批评和建议。主要有法国、意大利、西班牙等20多个国家。　　在行政型审计体制

4、下，政府审计机构从属于政府行政部门，其独立性不如立法型和司法型体制强，独立地位往往在宪法或有关法律中予以明确规定，更多的精力投入到对政府财政经济工作的检查之中。目前采用这种审计体制的国家为数不多，中国、巴基斯坦与泰国具有代表性。　　在独立型审计体制下，政府审计机构不属于任何国家机构，独立于政府、议会和法院之外，单独形成国家政权的一个分支。同立法型审计体制一样，这种体制也具有较强的独立性和宏观服务职能。主要有德国、日本、韩国等。　　　　我国政府审计体制之争的主要观点　　　　通过与国外经验相比，对我国政府审计的独立性、工作范

5、围、结果处理等问题的研究，大多数人认为我国的政府审计属于政府的“内部审计”，理论与实务界对现有审计体制提出不同的改革意见，并逐渐形成了“立法论”、“升格论”、“垂直论”和“独立论”等几种观点。　　杨时展(1989)从公共受托责任的角度研究国家审计问题，指出政府审计机关应设立在人大。蔡春(1991)、秦荣生(1994)、张杰明(1996)和项俊波(2002)等进一步研究了公共受托责任与审计制度之间的关系，提出和阐述了“立法论”，主张把现行审计的职能职责和工作体系完整地从政府系统中全部转移到人大系统，全面实现审计的转型。尹平

6、(2001)提出了“升格论”，主张审计署仍隶属于国务院,但审计长提升到相当于国务院副总理或国务委员的级别。李齐辉(2001)、吴联生(2002)等提出“垂直论”，认为应该改革地方政府对审计的领导关系，实行上级审计机关对下级审计机关的统一垂直领导。高存弟(2003)等主张“独立论”，即审计机关是一个不涉足立法、司法、行政活动的独立存在的监督组织。杨肃昌（2004）在分析了上述观点后，认为以上观点均存在一些比较大的缺陷，在对“立法论”改革观点修正基础上，提出了“双轨制”观点，即把现行国家审计机关的部分职能和工作体系从政府系统

7、中转移到人大系统，在保留现行行政型审计机关的同时，又在人大系统中构建新的审计体系。　　在这些观点中，“立法论”是主流的改革观点，长期以来为学术界所广泛重视和讨论，而且目前关于支持或反对审计制度改革的争论大多集中或围绕在这个观点上。　　　　当前审计工作面临的困难与审计体制的关系　　　　与理论界高涨的呼声相比，审计实务界对审计体制的变革却没有如此高的热情。在现有的审计体制下，审计机关克服重重困难，在党和政府的支持下，取得的成效非常突出。但我国政府审计中存在的各种困难和问题，解决起来是一个复杂的系统问题。有些是由审计环境造成的

8、，如受制于国家政治体制、经济发展水平、整体改革措施等影响，受制于我国传统文化和社会发展水平影响；有些是审计自身发展过程中出现的矛盾与问题。　　将审计机关归属立法机关人大，有它的积极意义，如便于保证人大对经济运行实际情况及时掌握，保证对政府各部门财政资金的运用进行有效监督，加强人大自身对预决算的监督职能。但是这需要有一