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1、烟草农业发展中政府角色转换的历史考察摘要:不同社会历史时期、社会发展的不同阶段,政府的职责和功能都不同,政府角色也会随着社会历史的发展变化而变化。中国烟草农业的发展几百年,政府对烟草农业的管理经历了从无到有,从开禁到逐步规范管理,也经历了一个漫长的转换过程。 关键词:烟草;农业;政府角色;转换;历史;考察 1建国前政府在烟草农业发展中的角色 政府对烟草产销活动的限制最初表现为重税高价的“寓禁于征”,后较多采用特许经营、行政许可、烟草专卖、烟草赋税等方式进行政府管制。 (1)北洋政府时期的烟酒特许经营。北洋政府借鉴外国经验,于1914年
2、1月在国内实行烟酒特许经营,开创我国对烟草政府管制的先河。通过采取特许经营制来对烟、酒等奢侈消费品征收重税,即从事制造、批发和零售烟酒业务者必须向政府缴纳贩卖烟酒特许牌照税以取得特许经营资格。由于当时的卷烟加工业基本为外国资本垄断,特许经营范围不包括卷烟。1914年1月和7月,北洋政府分别发布《贩卖烟酒特许牌照税条例》和《贩卖酒特许牌照条例施行细则》,规定凡批发、零售烟草者,均应提出申请书到主管官署领取贩卖特许牌照,并对特许牌照的种类、保管、使用、缴销及颁发机关等作了相应规定。同时还规定有关官吏可对营业者的牌照进行检查,无证经营者视情节轻重处以不等罚
3、金。部分省也发布了有关烟酒特许牌照税的规章,明确规定对烟草产销业务实行特许经营。为保证政策的落实,北洋政府财政部于1915年11月至12月派员到部分省、市检查特许牌照的领取、使用、保管等情况。 (2)国民政府的烟酒行政许可、准运制。①卷烟及熏烟叶经营行政许可。20世纪的二、三十年代,我国民族卷烟加工业及熏烟叶(烤烟)有了一定的发展,国民政府为加强管理,对卷烟及熏烟叶的经营实行行政许可。国民政府财政部于1927年11月颁布《卷烟营业牌照章程》和《卷烟营业牌照施行细则》,规定凡以售卖卷烟为业者,必须领有营业牌照;并对卷烟营业牌照的种类、等级、申请、换领
4、、改照、变更、使用、保管、检查各个方面都制订了相应的条款。此后又于1928年产3月,颁发《烟类营业牌照税暂行章程》及《烟类营业牌照税章程施行细则》,将行政许可的范围扩大到一切烟叶制造品。1935年1月,颁发《烟酒营业牌照税施行细则》等。虽然对内容进行了多次修订补充,行政许可的规定却基本未变,并一直执行到1942年施行战时烟类专卖制度。②准运制。1927年后,国民政府及一些地方政府制定发布了一系列章程规范烟类准运制度。除《烟酒公卖暂行条例》中有关规定外,国民政府于1929年发布的《各烟厂烟件改退改运暂行规则》、1933年发布的《卷烟报运规则》、《卷烟用
5、纸购运规则》、《土烟叶特税稽征处罚规则》、《熏烟叶稽征处罚规则》等,都对烟类准运作过规定,如将准运证明定义为“运照”、“准运单”。“运照”又分为“统税运照”、“免税运照”、“舶来卷烟运照”,“准运单”分为“改运单”和“临时运单”等。明确准运范围与准运申办程序。同时,地方政府制定的有关章程中也对烟类准运做了规定。 2全面干预:1949-1981年政府在烟草农业发展中的角色 新中国成立以来,我国烟草农业几经起落,在政府的全面干预下得以较快发展。全面干预与管制角色有很大区别。全面干预角色中的政府就象超人,它不仅通过法律体系许可或禁止某种行为,还
6、加强了对经济生活的干预,对经济活动的监控与调节,对社会事务和经济事务也大包大揽,取代市场来主宰市场经济。在我国最突出的表现就是计划经济时代的计划指令、计划配置资源。新中国成立后,政府制定了“重点恢复老烟区,适当发展新烟区”的方针,1950年把烤烟生产列入国家统一计划,实行统购统销,发放贷款,优先供应烟草生产所需的商品肥料及烤房所需的木料、煤炭等物资,促进了烤烟生产的发展。1952-1956年,我国烤烟不断增加,产量也增加到39.9万吨,烤烟品质也有所提高,很快地扭转了高档卷烟原料依赖进口的局面,过去被“洋烟”垄断的卷烟市场,迅速被国产卷烟所取代。在“
7、大跃进”和三年经济困难时期,烟草生产急剧下降。1963年12月,国务院召开全国烟叶增产会议,加强了对烟叶生产的领导,改进了烟叶的收购和奖售办法,保证烟区所需的肥料、煤炭、木材等物资的供应。根据国务院的决定,1963年成立了中国烟草工业公司。1964年又试办烟草托拉斯,对烟草的收购、复烤、分配、调拨实行统一经营,对卷烟工业实行统一管理,此时的种植业又出现了新的发展趋势。到1967年,烤烟种植面积发展到610.95万亩,比1961年增加了1.8倍;总产量猛增到56.7万吨,比1961年增加了4.9倍。“文化大革命”期间,烟草生产管理机构多数遭到破坏,烤烟
8、生产大幅度下降,加大了供需矛盾。20世纪70年代后,国家又重新公布了一些扶持烟叶生产的政策。1973年,国务
