英国行政裁判所的最新改革及其启示

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1、英国行政裁判所的最新改革及其启示【摘要】：20世纪90年代以来，英国行政法的一个重要动向是改革行政裁判所制度。作为英国宪政改革大背景下的具体产物，2007年《裁判所、法院和执行法》对行政裁判所的性质和定位、组成和结构、程序规则、裁决、上诉机制、裁决的监督和救济等都作了重大调整。这些做法对我国行政司法制度的完善具有参考借鉴价值。【关键词】：英国裁判所改革宪政改革行政司法　2007年，英国制定了《裁判所、法院与执行法》，继1958年颁布《裁判所与调查法》之后，对裁判所体系进行了有史以来最大幅度调整。在宪政改革的大背景下，本次改革重在简化裁判所体制，建立体系统一、完全

2、司法化的裁判所。此举对于重构我国司法权配置，完善行政司法制度具有参考价值。　一、改革的背景和原因　整个20世纪里，作为福利国家的产物之一，英国的行政裁判所“像蘑菇一样地发展”，[1]职权范围及受理案件量不断膨胀。初步统计，在英格兰和威尔士，单是各种“审判型”裁判所就有70多个。雇员达3500人，每年处理的案件100万件。然而，并不是所有裁判所都运作良好，裁判所委员会的年度报告显示，仅有20个裁判所每年受理的案件超过500件，相当一部分裁判所处于闲置状态。同时，“一法一所”的创设模式，使得整个裁判所体系看起来杂乱无章，人们常为向哪一个裁判所申请救济而犯难。20世纪

3、末以来，改革行政裁判所制度的呼声不绝于耳。改革的动因主要来自于：　1．欧盟法的影响。20世纪后半叶，欧盟一体化进程加速，《欧洲人权公约》确定的“公正审判权”，对英国的行政裁判所制度改革提出了挑战。因为一旦加入了欧盟，即要受到欧盟法至上的约束。按《条约》第6条的规定，任何裁决“公民权利和义务”的公共机构都必须是独立和公正的。[2]而独立性也被认为是政府决策的外部制衡者—法院有效运作的关键所在。1998年人权法案的公布和引入欧洲人权公约，人们普遍认为，裁判所应像普通法院一样，在案件的审理上不受政府的干涉或者直接影响。　2．宪法理念的变迁。“每一种行政法理论背后，皆蕴

4、藏着一种国家理论。”[3]除了来自欧盟法的“外部”挑战外，由于对于“权力分立”认识的变迁，许多既定的英国宪政理念日益处于紧张状态，议会主权原则受到了前所未有的动摇。造成这一紧张状态的原因源于英国“内部”的发展，即20世纪90年代以来几届政府有意识的宪政改革所带来的权力分配的变化。[4]特别是随着2005年《宪政改革法》的实施，司法权得到了进一步加强。人们不再反对“行政司法”，而是坦然地将之接受为英国司法体系的重要一员，这无疑是对行政权的一种制衡。　3．裁判所自身的问题。创设裁判所，旨在发挥其裁决纠纷方便、快捷、专业、公正、低廉的优势，但事实难免不尽如人意。第一，

5、由于许多裁判所是由政府各部主办的，甚至其审查的就是所在部门的决定，因此裁判所的独立性一直饱受诟病。第二，尽管裁判所委员会和许多理论研究都支持对裁判所进行体系化，但是新的裁判所仍然不断出现。这类问题在整个20世纪都一直存在，政府并没有提出有关裁判所总体模式或裁判所“系统”的任何构想。第三，就速度而言，快速实现正义一直是裁判所制度所追求的主要目标之一。然而，遗憾的是，对多数重要裁判所而言，拖上20周左右的时间似乎司空见惯，更不用说多耽误几周时间。[5]第四，缺乏统一的上诉机制。对裁判所的裁决不服的，有的向另外一个裁判所上诉，有的向高等法院上诉，有的甚至无法上诉。第五

6、，整个裁判所系统每年开支高达2.8亿英镑，但并没有表现出令人满意的“成本—效益”优势。　二、裁判所改革与宪政改革的双重变奏　1988年，斯卡尔曼勋爵曾建议，效仿澳大利亚模式设立一个行政审查委员会，以替代分散的裁判所体系，但这一提议遭到了政府的否决。[6]虽然1992年《裁判所和调查法》对行政裁判所制度做了小幅调整，但进入新世纪以来，改革的呼声仍然愈演愈烈。为挽回日益丧失的公众信任，工党政府上台后下决心对裁判所制度进行一次“大手术”。2000年，英国议会任命前上诉法院法官爱德华·里盖特对裁判所体系进行一次彻底调查。2001年8月，里盖特委员会公布的审查报告《使用者

7、的裁判所：统一体系，统一服务》，建议对裁判所体系实施大规模的改革。他建议将裁判所从目前主管的各部中分离出来，纳入一个单一的体系之中，由大法官部统一管理。[7]2004年7月，英国政府公布的《公共服务的转型：申诉、救济和裁判所》的白皮书中，采纳了里盖特委员会报告的大部分建议。[8]白皮书进一步将裁判所改革放到整个行政救济制度的大背景下进行。[9]　正当裁判所改革如火如荼进行的同时，为贯彻1998年人权法的规定，确保司法独立不受身为政治任命的阁员的大法官干预而制定的2005年《宪政改革法》出台。宪政改革法将原属上议院的司法权，移交给新设立的联合王国最高法院（计划于2

8、009年10月成立）；英