汉代财政监督研究

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1、汉代财政监督研究[内容提要]对财政收支的监督直接关系到国家财政经济运行的稳定。监督的目的在于了解各级财税部门完成收支的情况，保障国家财政收支基本资料的准确性。汉代财政收入的监督主要体现在与税收密切相关的垦田数量和户口情况审核上。秦汉时期国家虽然每年有一定的财政收入，但政府要承担的财政支出也多，并且在支出过程中又容易滋生支出不合理、官吏贪污腐化等问题，从而导致国家财政税收的严重流失。另外，财政监督立法是国家财政运作过程的核心环节，法律制度是保证国家财政机制正常运行的前提。[关键词]汉代；财政；监督财政监督制度有着悠久的历

2、史。迄至春秋战国时期已有定制，主要体现在地方官吏在每年岁末，必须把其所辖区域的人口、垦田、赋税收入等上报中央②。《左传?昭公二十五年》：“执而戮之，逸，奔郈。郈鲂假使为贾正焉。计于季氏，……执诸季氏中门之外。”《史记》卷七九《范睢蔡泽列传》：“昭王召王稽，拜为河东守，三岁不上计。”(第2415页)虽说上计制度在当时是作为官吏考核制度而存在，但由于它包含有对财政监督的内容，因而它实际上又是与当时的财政监督制度相关联的。从云梦秦简《仓律》、《金布律》、《效律》等律文中看，我们可以知道秦律在财物检查时间、官吏责任、奖励惩罚等

3、方面都有明确规定，这是秦财政监督制度的重要体现。汉代的财政监督制度正是在这样的基础上得到发展的。汉代财政监督体制是随着国家官僚制度的确立而完善的，它所司职责当然包括国家政治、经济、军事等各个方面。从文献来看，秦汉负责执行财政监督职能的系统也逐渐形成。学界已有专文分析汉代财政收支项目问题，如马大英先生的《汉代财政史》、陈明光先生的《汉唐财政史论》、黄今言先生的《秦汉赋役制度研究》、加藤繁先生的《汉代的国家财政与帝室财政的区别及帝室财政一斑》等③。而专门探讨两汉财政监督制度的文章很少，目前只有陈世材先生的《两汉监察制度研究

4、》略有涉及。根据陈世材先生的研究，汉代监察机构主要有：丞相、御史大夫、御史中丞、侍御史、部刺史等④。他仅仅从行政监察的角度考察监督机构问题，而对汉代财政收支监督以及财政监督立法问题缺乏系统、全面的研究。笔者拟利用最近刊布的出土材料并结合传世文献作一初步考察，不妥之处，望方家指正。一、财政收入的监督对财政收支的监督直接关系到国家财政经济运行的稳定，因而成为财政监督的重要内容。两汉财政税收管理已取得了很大的发展，对财政收入的监督，往往成为考核地方官吏政绩的主要内容⑤。秦汉财政收入的监督主要体现在与税收密切相关的垦田数量和户

5、口情况审核上。(一)监察人员在审查财政收入时注意对垦田数量的审核。汉代田租的征收是根据规定的税率进行的。黄今言先生在《秦汉赋役制度研究》中认为，秦汉实行依照田亩与产量相结合的方式计征田租的⑥。因此核实田亩数量的多少对于政府来说显得尤为重要了，为了防止地方官隐瞒垦田数量这类事情的发生，国家要求在上计时地方政府要如实呈报垦田数量。从秦简中我们还可以看到，对于隐匿田税、虚报田租数额、漏交田税以及所交租税不合规定者要给予处罚，《龙岗秦简》记载：□□□不到所租□直(值)，虚租而失之如。(简143)坐其所匿税臧(赋)，与法(法)没

6、入其匿田之稼。⑦(简147)第一条材料规定了对隐瞒田租者按其所隐瞒田租获赃数额定罪，并依法没收其隐瞒田地上的庄稼；第二条材料说明了交纳田租如果不到所租田地应该缴纳之值，虚报田租数额而设法逃漏者，要受到法律处罚。西汉田亩稽查制度更加严格，如尹湾简记载：“提封五十一万二千九十二顷八十五亩二□……人。如前。”⑧有学者认为这就是“东海郡垦田顷亩数的总计”⑨，在史籍中也有许多关于垦田顷亩确切数量的记录，也说明了当时国家为了掌握田亩数目，以增加国家税收的目的。东汉顺帝刘保、冲帝刘炳、质帝刘缵时期对田亩数量记载相当精确，如《续汉书·

7、郡国志》注引应劭曰：……顺帝建康元年，户九百九十四万六千九百一十九，口四千九百七十三万五百五十，垦田六百八十九万六千二百七十一顷五十六亩一百九十四步。冲帝永嘉元年，户九百九十三万七千六百八十，口四千九百五十二万四千一百八十三，垦田六百九十五万七千六百七十六顷二十亩百八步。质帝本初元年，户九百三十四万八千二百二十七，口四千七百五十六万六千七百七十二，垦田六百九十三万一百二十三顷三十八亩。东汉政府还为此实行了严格的“度田”制度，如建武十五年，“诏下州郡检核垦田顷亩”⑩，明帝时“禁民二业，又以郡国牛疫，通使区种增耕，而吏下检

8、结，多失其实，百姓患之”⑾。正由于财政检查的得力，因此有很多官吏、豪强获罪，如“河南尹张伋及诸郡守十余人，坐度田不实，皆下狱死”⑿。又，元字惠孟“初拜上蔡令，迁东平相，坐垦田不实，下狱死”⒀，加强田亩数量的审核，在一定程度上打击了地方上报不实的情况，增加了国家的财政收入。(二)强化户口的审查，确保赋钱收入⒁。因为丁口之赋在国家财政