农地承包经营权物权化建构的基础与思路

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1、农地承包经营权物权化建构的基础与思路摘要：均田制之下的农地承包经营权存在权能残缺不全、期限难以稳固的缺陷。为促进农业的发展，“两田制”、土地使用权入股、荒地使用权拍卖等农地使用的创新形式在农村各地相继出现。这些优劣互现的农地使用样式既说明了农地承包经营权物权化建构的复杂性，又显现了农地具有的经济发展与社会保障的双重结构。这种深受二元社会结构与集体所有制制约的二元农地结构，现实地看，应成为农地承包经营权物权化建构的基础。农地承包经营权的物权化建构应分别采纳以公平与效益为目标的二元思路。　　关键词：农地承包经营权、物权化、二元农地结构以物权关系改

2、造我国现行农地承包关系，在目前物权立法的讨论中，已成为共识。但是，在我国特有的社会经济条件下，作为广大农村的一项举足轻重的基础性经济与法律制度的农地承包经营制，如何对其进行物权化建构，却不无疑问。整理、检讨关于农地承包经营权物权化建构既有的种种论述，不难发现，措辞虽然不同，但各篇文章立论的基础与思路几乎如出一辙，即把现有农民与其所属的集体经济组织的社会、经济关系转换为土地私有制下佃农和佃户之间的对立关系，以永佃权为模式构造我国现行农地承包经营制。永佃权作为一项行之久远的法律制度，在一定社会制度下，其有效性毋庸置疑；但是，其是否可照搬于二元社会

3、结构制约之下的我国农村社会，却值得探讨。马克思指出：“权利永远不能超出一定的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”[1]本文拟立足于我国农村社会发展的实际，通过检讨农地使用诸创新案例、剖析制约各个案例的社会和经济环境，梳理出农地承包经营权物权化建构的基本思路，以求学界之共议。　　一、均田制下农地承包经营权的突出缺陷　　众所周知，均田承包经营制“是在中国社会发生重大转折的特殊条件下形成的，它的产生既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是自上而下有组织有计划实施的”，[2]而是主要依靠农民群众的力量推动逐步建立的，加之对该制度一直缺乏系统

4、的法律支持，这一切注定了这一制度的不规范性。　　1.权能残缺不全。根据《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）第13条的规定，农民依据承包合同享有生产经营决策权、产品处分权和收益权；在承包期内，可以转包、转让承包地；承包人在承包期内死亡的，其继承人可以继续承包。但对大多数农户而言，现实并非如此：（1）在农产品收购体制无根本改变的情况下，农民的种植权、产品销售权受到严格的限制。[3]农户种什么、如何种以及产品销售处于乡（镇）政府完成国家粮定购任务或平衡本地粮食供应的行政管制之中。尤其是，由于传统粮食收购体制貌似一种买卖（合同）关系实则是粮

5、价双轨制下的一种国民收入分配手段（暗税），农民对土地的收益权也因此受到严重剥夺。[4]因种植权和产品销售权直接关系到农民对土地投资的收益回报率，侵蚀这些权利直接影响到农民的即期投资决策和家庭福利。（2）承包地继承权、抵押权难以落实。承包地的频繁调整使继承权徒具形式。另外，来自贵州湄潭农村土地改革试验区的报告认为，作为试验区试验项目之一的农地使用权及其附属物抵押贷款制度，在新制度启动时虽有一些农户用土地来做抵押，土地金融公司也发放过一定数量的抵押贷款，但时隔不久，这种抵押贷款运作势头未再持续下去。[5]由于承包地的继承权、抵押权更多地关系到土地

6、作为一种资产的使用价值，它们对引导农民珍惜土地、增加中长期投入、增强农业发展的后劲相当重要，这些权利的受限或丧失对我国农业的可持续发展必将产生消极影响。（3）农地转让权难以满足农业产业化发展的需要。具言之，一是权利转让形式单一。除了转包与转让之外，对农地使用实践中常见的互换、入股等权利转让形式缺乏规定。[6]二是权利转让受到不合理的限制。法律虽肯定了承包地的转让，但转让必须“经发包方同意”的规定[7]既严重弱化了农地承包经营权，又为村干部干预农业生产提供了依据。三是对承包地的分割转让过于放任，造成农地在转让过程中愈分愈细。这些缺陷的存在，既不

7、利于农村稀缺资源的优化配置，又难以适应农业产业化、现代化的发展趋势。　　2.期限难以稳固。调查显示：1978年以来，有95%的村对土地进行过调整。调整1次的占12.55%，调整2次的占22.7%，调整3次的占30.6%，调整4次的占20.8%，调整5次以上的占13.9%，平均调整3.10次，最高的8次。[8]为稳定土地承包关系，在第2轮土地承包时，中共中央虽提出承包期30年不变，但现实却较为复杂。如山东省，据1997年4月的调查统计，在第1轮承包合同到期的60000多个行政村中，已有近3/4的村延长了土地承包期。其中延长30年以上的村仅占总村

8、数的4.7%，有2/3的村土地承包期延长时间不足15年，而且延长30年以上的土地主要是在“四荒”范围。[9]在延长承包期的一些村中，绝大多数社区都留有机动地，而且机