全国首例公民告政府行政立法不作为案之法理分析

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1、全国首例公民告政府行政立法不作为案之法理分析案情：南京江宁区美亭化工厂长杨春庭于2003年3月接到通知，该化工厂要拆迁，但在补偿数量上存在严重分歧，原因在于双方所依据的法律根据不同，政府根据1996年发布的《江宁县城镇房屋拆迁管理办法》，应补偿130万，而原告杨春庭根据现行的《南京市房屋拆迁管理办法》应得到补偿是400多万。经研究发现，1996年发布的《江宁县城镇房屋拆迁管理办法》（被媒体称之为地方政府规章）是依据1996年3月《南京市房屋拆迁管理办法》制定的，然而该办法已于2000年3月废止。上面提到的南京市的有关规章是根据2000年国务院的行政法规制定的。

2、原告于2003年4月23日向南京市中级人民法院提出政府行政立法不作为之诉，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法，致使自己损失惨重。南京市中院依据有关规定将此案移交江宁区法院审理，2003年5月26日江宁区人民法院向原告发出受理通知书，并于2003年6月12日作出裁定，驳回起诉。理由是政府发布的1996年《江宁县城镇房屋差遣管理办法》是属于抽象行政行为，被行政诉讼法排除在司法审查之外，同时向江宁区政府提出司法建议。〔１〕由于该案件被定位于“首例”，近来多被媒体关注，更重要的原因是该案涉及重要的理论和现实问题，行政立法已成为中国法治进程中的难点

3、，行政不作为也是行政法学的新领域，所以对行政立法不作为的研究会给中国法治建设以深远的影响。本文试图从以下几个方面分析该案：行政机关有立法权吗？权力与责任有什么关系？行政立法的特征和形式是什么？行政立法如何控制？对本案应采取什么态度？一行政机关有立法权吗？对于该案人们也许首先要问“行政机关能立法吗？”的确，按照古典自由主义下的三权分立理论，行政权、立法权和司法权相互分立和制约，任何两权的结合都会产生腐败，尤其是对行政权易于膨胀的恐惧，对此洛克和孟德斯鸠有经典的论述。洛克曾经指出：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄

4、要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”〔２〕孟德斯鸠也告诫人们：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”〔３〕随着商品经济的发展，权利意识的提高，人民主权原则和分权原则逐渐确立，并成为国家政权正当存在的基础，在行政管理领域必然衍生出依法行政的要求。作为代表人民行使主权的议会居于优越地位、立法权优于行政权是民主政治发展初期的最大特

5、征。议会的优越便意味着民主势力的优越。在此背景下，人们要求行政机关的一切活动都要严格遵循议会所制定的法律，一切行政决定的作出都要以议会立法为依据，行政机关必须忠实地执行议会的法律，不能有所逾越和偏差，否认行政机关有自由裁量的权力。正所谓“无法律便无行政”。有人曾说：“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”〔４〕在19世纪之前，这一理论影响深远，人们对之奉若神明。但随着社会的发展，社会关系愈益复杂，市场失灵的情况时有发生，政府仅作为“守夜人”已不能满足需要，“如果国家对公民从婴儿照管到死，保

6、护他们生存的环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，也就是提供衣食住行，这需要大量的行政机构。相对来说，仅仅靠议会通过的法律，……那只能做些微不足道的事。”〔５〕“管的少的政府就是好政府”这一格言越来越受到挑战．为解决这一难题，功能主义的宪政理论应运而生，大量的行政立法出现，弥补了议会立法的空白和滞后，实现了行政权和司法权、立法权的结合。下表表明，从19世纪末委任立法数量呈急剧上升之势。美国行政机关不仅不断扩大行政权，还心安理得地在行使着立法权和司法权。“权力统合主义”的趋向在行政机关身上表现得极为明显。”行政立法并没有因为其

7、有违传统原则之虞而停止或放慢自己的步伐。”〔６〕行政立法的实践早已把传统的理论抛在了后边。于是行政机关有了立法权。1760——1979年美国委任立法情况〔７〕年代新颁布法规数年代新颁布法规数1760-176941870-1879101770-1779161880-1889101780-178981890-1899141790-179971900-1909141800-1809101910-1919571810-181971920-1929311820-182961930-1939481830-183991940-194980-1840-184951950-19

8、59411850-185951960-