关于农村公共产品供给的筹资机制探析

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1、关于农村公共产品供给的筹资机制探析江正平　曲春生　赵莹莹　　论文关键词：农村　公共产品供给　筹资机制　　论文摘要：农村公共产品供给不足已成为制约新农村建设与发展的瓶颈，其中筹资机制的不完善是造成供给不足的关键所在。在目前的筹资机制中，存在着各筹资主体财权和事权不对称、预算外筹资加重、城乡二元经济结构影响、资金筹集缺少保障等因素，必须在协调各筹资主体的责任、完善公共财政体制、统筹城乡发展、建立筹资长效机制的基础上，不断完善与创新农村公共产品供给的筹资机制。　　　　农村经济社会的稳定与发展离不开公共产品的有效供给，而建立与之相完善的筹资机制则是这个环节的核心。据初步测算，新农村建设需

2、要新增资金15万～20万亿元人民币，因此，对改善农村基础设施所需的大量资金投入问题，只有形成与现阶段农村发展相适应的公共产品供给与筹资机制，才能确保社会主义新农村建设目标的终极实现。　　　　一、农村公共产品供给筹资机制的困境　　　　农村公共产品供给不足已成为制约新农村建设进一步发展的瓶颈，其中筹资机制的不完善是造成供给不足的关键所在。尽管这一问题在各级政府的努力下已有所改善，但仍存在一些突出矛盾亟待解决。　　　　1、筹资主体责任不明，存在本末倒置的现象　　目前的农村公共产品供给主要采取“自上而下”的决策机制，但是作为政府筹资主体——中央、省级和基层政府三者间，在责任范围以及相关筹

3、资比例上尚不明确。例如教育一项准公共产品的投入，中央和地方政府应有的义务划分与投入责任却显得界限模糊，责任倒置。中央和省级掌握着约60％的财力，却基本上只承担少部分农村义务教育的责任，县乡政府只掌握约20％的财力，却承担了绝大部分农村义务教育的责任。1991-2006年，中央财政教育事业费支出占主要项目支出的比重，从3.44％降到2.86％，下降了0.58个百分点，降幅为16.86％；同期，尽管地方财政教育事业费支出比重也出现下降，但降速仅为5.48％。应该说，地方财政在教育发展方面做出了更大贡献，承担了更多责任。同样的情况还发生在卫生、文化和各项农村事业发展方面。　　　　　2、

4、预算外筹资加重，存在向农民转嫁成本的倾向　　预算外财政收入已成为我国各级政府财政收入的重要组成部分。1991～2007年期间，我国预算外资金的绝对值增加了2.83倍，支出增加了3.25倍，并且在大多数年份，预算外收入和支出的增长幅度都超过了国家财政收支的增长速度。税费改革后，地方尤其县乡财政收入的来源更为狭小，收支矛盾陡然加剧，于是预算外筹资被各级政府尤其是县乡政府作为弥补财政收入不足和满足公共产品建设需要的一个重要手段。调查显示，税改后有关农村公共产品的群众集资(主要形式为一事一议筹资)有了一定程度的增加。但是由于“一事一议”制在实际操作中的弊端，诸如“事”权难辨，信息不畅，监

5、督不力等，实际使其在法律层面失效。同时，由于这种预算外的筹资方式缺少对资金收入和使用的制度约束，最终有可能演变为政府各部门向农民集资、摊派甚至乱收费的趋势，进而使农民成为公共产品成本的分摊者，变相加重了农民的负担。　　3、政策惯性作用，农村筹资能力欠缺　　由于“以农促工”政策的历史影响，一些政府筹资主体至今在观念上不能与时俱进，潜意识里认为农村落后于城市是“合理的”。改革开放以来，尽管这种思想不断受到涤荡，农村公共基础设施建设也取得了很大成就，但农村区域间不平衡、农村落后于城市的格局并没有彻底改变。城乡之间的显著差距不仅表现在道路、公共基础设施上，更突出地反映在教育、社会保障、医

6、疗卫生保障和疾病预防及控制体系的建设等方面。以医疗卫生为例，我国农村人口约占全国总人口的70％，但农村卫生费用仅占全国卫生费用的30％左右；同时，30％的城市人口占用了70％的医疗卫生资源。目前，只有少数几个经济发达的省份建立了农村医疗和社会养老保障体系，而绝大多数省市区的农村在这方面仅处于筹备阶段，有的甚至是空白状态。在这种惯性思维作用下出现了城乡公共产品的供给不公平，同时由于农村自身市场机制的不健全，村集体经济的欠发达，导致农村金融产品单调，筹资渠道单一，农村自身的筹资能力欠缺，这方面尤以中西部经济欠发达地区明显。　　　　4、资金筹集缺少保障，长效机制难以建立　　长效发展机制

7、的建立，既需要公共财政来保障，也需要有符合市场经济运行要求的融资机制。从公共财政的角度看，欧美国家均采取了相应的法律制度来给予足够的经费投入保障。实际上，我国也在这方面做了大量的工作。例如1992年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4％。应该说，这个指标是发展中国家的平均水平，属于偏低的指标。即使如此，我国教育投入的这一比重到目前也仍未达到这一平均水平。如果按这一标准执行，以2006年的GDP——210871亿