分析、规制与救济——论行政规划的法治化

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1、分析、规制与救济——论行政规划的法治化内容提要：过程与结果的双重性以及阶段性是行政规划作为一个学理概念的两大特点，这决定了理论研究必须立足于动态的行为与静态的结果两个方面进行分析，从而对其性质给予科学界定与归类。同时，规划的特性使得有关行政规划的法律规制应当以动态的行为和过程为对象，因此，程序法治化成为规划法治化的核心，这也决定了有关规划的行政诉讼中应当以利害关系人的程序权利救济为核心，以平衡规划裁量与规划合法为裁判的基点。关键词：行政规划定性程序法治规划裁量现代社会关系的日益复杂以及社会公共资源的有限性，使得政府在维护公共秩序的同时，扮演着公共服务的提供者、社会资源的分配者与社会发展的引导者

2、的角色。“……为达成前述任务，政府必须就有限之资源做合理有效之分配运用、拟定规划，就达成该目的有关之方法、步骤或措施，预为设计与规划。”[1]即针对具体问题，明确提出未来的构想，并以此作为行政奋斗的目标，引导社会发展，综合推进为实现该目标所必须的各种行政政策及公共事业，由此产生了规划这种特殊的行政方式。作为一种的行政方式，行政规划的存在反映了社会发展的自由与行政干预之间的冲突与协调。其适用范围和强度取决于国家活动的范围和强度。规划手段的作用主要在于合理地分配可以利用的一切人力、物力资源，科学地选择，并设定在一定的时间内能够实现的行政目标，通过相应的协商程序，调整、综合不同领域、不同部门的行政政

3、策，以达到协调一致。在现代行政中，这种新兴的行政手段被广泛地应用，具有极其重要的地位，成为行政法上的重要研究课题。一、行政规划之概念分析行政规划作为一种新兴的行政手段，以其适用范围的广泛性、功能的综合性引起理论界的关注。目前，各国行政法学界有关行政规划的概念主要有：“行政规划是指行政权为了一定的公共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。”[2]“行政规划，是指行政厅在实施公共事业及其他活动之前，首先要综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。”[3]“所谓行政规划，是指为谋求行政规划化，规定应达到的目标

4、及其实现的顺序以及为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称。”[4]行政规划是“行政机关为了在未来一定期间内达到特定行政目的，或实现某种行政理想，就采行之步骤与方法所为规划与设计之行为”[5]根据上述界定，行政规划这一概念具有以下特征：（一）过程与结果的双重性从语言学的角度而言，规划行为与规划是不同的，规划行为以制定规划为目标的行为，而规划则是这种行为的结果。但在行政法学中行政规划一词具有过程与结果的双重性。虽然，上述概念对行政规划的界定立足于动态的行为，但从行政法的角度而言，对该概念的使用仍具有过程与结果的双重意义，如，有关行政规划的分类均是立足于结果，而非过程。这一特征直接影响着理论

5、研究与相应的法律规制。因而，理论研究必须立足于行政规划的这一特性，从动态的行为与静态的结果两个方面进行分析研究，从而对其性质给予科学界定与归类。（二）阶段性同一般的具体行政行为不同的是，行政规划“不是将普遍抽象的法律规范涵摄到具体的要件事实，而是利益权衡、信息处理、方向确定、手段选择的综合过程”[6]这一过程由不同的阶段构成，因此，法律对行政规划的规制主要体现，将该过程划分为不同的阶段，并进行相应的程序规制。如德国行政程序法将行政规划的确定程序主要分为五个步骤：拟定规划的提出；拟定规划的公开与异议的提出；预告听证期日；听证的进行；确定规划的裁决，并对每一个环节设计了相应的程序性义务。二、行政规

6、划的分类与定性（一）行政规划法律性质的非确定性非确定性是行政规划法律性质的特别之处，表现为不同形式、不同效力的行政规划具有不同的法律性质。这种法律性质的复杂化与非确定性，增加了将行政规划作为一类行为进行统一规制的难度。1、行政规划具有规制、引导其他行政行为的准立法属性从法律效果而言，行政规划不同于其他行政行为。表现为“行政规划，虽然也有和行政手段相提并论的，但是，和这些手段是不同层次的观念。行政规划是先行于这些手段的适用、实施而规定的，使该适用、实施成为有规划的适用、实施的手段。”[7]这意味着行政规划具有先行性与引导性，即具有引导其他行政行为，甚至在一定程度上，具有引导立法行为的功能。这使得

7、行政规划在一定程度上具有了类似于立法的规制与引导功能，具备了准立法的属性。当一个行政规划对外直接产生法律效果时，便产生将其视为行政立法还是行政处分的定性问题。2、行政规划具有抽象与具体相结合的的双重属性行政规划作为一种特殊的行政行为，发挥着统一各项行政政策，并确定实施标准的作用。从这一意义上讲，行政规划具有与行政立法或准立法相通的一面。但是，与立法规范所采用的一般性假设命题式的抽象规定不同，行政规