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1、MPA公共组织理论研究 MPA公共组织理论(或公共组织与管理研究)是目前国内公共管理学界研究比较薄弱而亟待加强的一个主题领域。在某种意义上说,公共组织理论也就是一般的公共管理理论;而掌握公共组织理论是实施有效的公共管理的前提,因为公共组织是公共管理活动的主体,是公共事务的管理者和公共服务的提供者。 公共组织与私人组织相似,公共组织理论是一般的“组织理论”的一部分。在过去,公共组织的论述主要散布于“讨论公共官僚机构的政治学和经济学著作”中,这些著作“通常把公共官僚机构描述得与私人领域相当不同……都没有给予内部管理———设计组织结构、激励并领导雇员
2、、发展内部交流和团队合作———高度重视”。①现在,人们在理解公共组织方面已形成了许多重要的主题,并作了详细的研究,将这些主题整合在一起,有可能建立起一个公共组织理论。②公共组织理论研究的是公共组织性质、结构、设计方式、组织过程或组织行为、组织环境、组织变革与发展一类的组织问题。③作为人类活动协调和合作的形式,组织是人类社会最普遍的现象,在人类文明发展中极为重要,人类社会的进步依赖于组织的发展。在现代社会,组织在国家和社会生活中的作用日益突出,公共管理活动也离不开组织,正如马克思所说:“行政是国家的组织活动。”④ 传统公共组织(行政组织)理论源于20世纪初期的
3、韦伯(MaxWeber)和泰勒(FrederickTaylor)等人的著作,它以“官僚制”(科层制)作为主要的研究对象,将官僚制当作公共组织的最佳表现形式,视规则、精确性和专业分工为组织结构和生产力的关键。从20世纪60年代开始,官僚制从理论到实践都受到了人们的质疑和批判。美国组织理论家沃伦·本尼斯(WarrenBennis)在《官僚制的灭亡即将到来》一书中说:“(从60年代开始算起的)20至50年间,人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”⑤不仅官僚制的实践发展遇到了严峻挑战,以官僚组织理论为基础并囿于“行政原则”探索的传统公共行政学也面临困境。 20世纪
4、60年代末70年代初,乔治·弗雷德里克森等人提出了“新公共行政学”研究范式,把“政府的目的从政体价值的保护范围扩大到所有的公民”,⑥赋予公共组织更为宽阔的含义以及更为任重道远的社会服务使命。弗雷德里克森指出,传统的公共行政学研究局限于“预算”、“人事管理”、“组织与管理”一类的范畴上,过于狭窄,过于以“组织内部”取向,理论上过于空洞;新公共行政学要求一种新的组织理论,认为在公共组织中存在着四种基本的作用过程,即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程,这四种过程适应于理解和改善旧的公共行政学。⑦但是,“至少对于公共组织的人来说,新公共行政学者有待于提出更加紧迫的问
5、题,他们提出的解决方案也太少。”⑧ 从20世纪70年代开始,经济学范畴的“理性人假设”、“交换范式”、“公共选择”等概念逐步融入了公共行政的话语体系,将公共行政的组织理论引向了公共管理的组织观。与以往公共行政学相比,公共管理更注重公共组织的政策目标选择和公共服务运作的方法、效率和回应性等现实层面,由静态的组织机构、过程和程序研究转到动态的项目、结果与绩效的研究,并探讨公共组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务,强调用私人组织的管理技术来改进政府绩效。 经过一个多世纪的发展演变,传统狭义的行政组织管理已经向更为广泛的公共部门组织管理发展
6、,它的理论与实践呈现出系统化的公共部门组织变革、重视公共组织的绩效和文化、基于公共服务的组织再造和公共组织研究途径的多元化等方面的特征。近期我国公共组织理论研究的重点是构建中国公共组织理论的基本知识框架。必须立足于我国公共组织尤其是国家(政府)组织的现实,在借鉴国内外公共组织理论研究成果的基础上,探讨公共组织的类型、特征及其与私人组织的关系、公共组织体制与结构及其变革、公共组织中的权力运作,公共组织的管理过程或管理功能(决策、领导、协调和控制等)、公共组织的管理方式(尤其是流程再造、绩效管理和战略管理)、公共组织文化、公共组织发展等方面的主题。 目前公共组织
7、领域需要研究的若干理论问题如下: 1.公共组织的特征、类型及其与私人组织的关系。关于公共组织的特征及其与私人组织的关系,一直是有争论的问题,对这一问题的回答也涉及对公共部门改革实践中的战略与战术的选择以及对改革的评价(对当代西方的“新公共管理”或“企业化政府”改革就是一个典型的例子)。针对这些理论与实践上的争论,需要研究公共组织的特征及其与私人组织的关系的这个基础性问题。与此同时,公共组织(或公共部门)范围很广,包括政党组织、政府组织和非营利组织或第三部门等在内;在我国,党政机关、群众团体、民间组织、中介组织、社区组织、相当部分
