美国地方政府改革及其对中国的借鉴意义

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1、美国地方政府改革及其对中国的借鉴意义【摘要】美国地方政府是一个数量庞大、种类繁多、互不隶属、功能各异的“百衲被”式的多样化体系。20世纪80年代以来，美国地方政府的改革趋势主要体现在组织形式上的多样化导向、政府间关系的合作化导向、公共产品和服务对象上的顾客导向、纵向权力关系上的分权导向、内部管理上的企业化导向。尽管中美两国在政治制度和文化传统等方面存在较大差异，但美国地方政府的改革经验仍然对中国行政体制改革特别是地方政府改革具有一定借鉴意义。　　【关键词】美国地方政府改革经验　　国内学术界对美国联邦政府的历史沿革、结构功能、发展演变等方面关注较多，而对其

2、地方政府的研究则刚刚起步。本文试图在简要阐述美国地方政府的概念及其结构功能的基础上，分析其最近二十多年来的改革发展方向，从中探寻对中国行政体制改革的借鉴价值。美国地方政府改革和发展趋势　　按照美国学者文森特·奥斯特洛姆的阐释，美国地方政府可以定义为：为满足不同利益群体的共同需求而产生、履行各种不同类型的服务、为数众多的地方单位。[1](P12)　　自二十世纪80年代以来，美国政府尤其是州和地方政府，进行了一场称之为“重塑政府”(ReinventingGovernment)的行政体制改革运动。这场为回应时代挑战而首先在州和地方一级展开的政府体制改革，主要涉

3、及以下五个方面：　　一是地方政府组织形式上的多样化导向。美国地方政府组织形式的改革，其驱动力完全来自于公众的多样化、个性化需求，而非改革者或联邦政府、州政府的有目的的规划设计。为了满足公众的分散的多样需求，有针对性地解决一些专门性的、地区性的特殊问题，有必要建立次级的、小规模的地方政府机构，使得政府官员能够更充分地了解不同公民群体的不同偏好，从而更加迅速全面地回应公民的要求。大量的邻里政府就应运而生。同时，对于一些涉及公众范围较广、规模效益明显且影响面较大的一些公共问题，则力求突破行政区划或原有地方政府体制的制约，谋求成立跨县、跨市或跨市县的特别目的区政

4、府。这样的特别区政府在1962年到2002年的40年间数目翻了一番。可见，合并和分立这两种趋势并存于美国地方政府的改革和发展过程中，其结果是进一步扩大了地方政府数量，增进了地方政府的多样性和地方治理的分散化，大小地方政府同时并存的地方治理体系得以形成和巩固。　　二是政府间关系的合作化导向。为了满足公众对政府服务的共同要求，也为了应对各类政府共同面临的挑战和任务，如区域经济一体化、环境保护和灾害防治、公共安全和反恐怖主义等，美国地方政府逐渐抛弃传统的地方主义思维和孤立主义态度，转而采取责任分担和合作主义的策略[2](P59)。政府间的合作不仅有横向的，即地

5、方政府间的合作，也包括纵向的，即地方政府与州政府、地方政府与联邦政府之间的合作；既可能是正式的合作，也可能是非正式的合作。合作的方式和途径因合作目的不同而多种多样，如成立共同委员会、签订互助的非正式协定（如合作开展消防工作）、联合购买大型公共设施、设立政府理事会（councilsofgovernments，简称COG）和地区规划理事会（regionalplanningcouncils，简称RPC）[1](P14)。　　三是公共产品和服务对象上的顾客导向。破除行政机构本位主义和对上级机关、立法机关、利益集团负责的传统思维定势，确立本地区纳税人是政府及各行政

6、机构顾客的观念，通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求，在此基础上，按照调查统计数据对公众需求进行归类，并进而对顾客群体进行细化，为公众提供量身定制式的个性化服务。同时，还仿照企业顾客管理的模式，建立健全公众对政府服务的快速反馈机制，及时矫正政府自身不当或偏离公众目标的行为。　　四是公共产品和服务供应手段上的民营化导向。在公共事务的管理中适当运用市场机制，即确认政府作为组织、协调和管理者而非单一服务提供者的角色，充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非赢利组织及基金会等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定税收政策、财政补贴、特许经

7、营、合同承包、股权投资、代用券或凭单制度等，为公众提供有效服务。　　五是纵向权力关系上的分权导向。无论是联邦政府还是州政府都程度不同地采取了分权措施，将相当一部分公共管理和公共服务的事权下放到地方政府，强化地方政府的自主性管理责任，也使其承担更多的管理与服务成本。特别是尽量把权力下放或分散到直接面对实际问题和直接提供服务的基层机构及主管人员手中，使基层机构、主管人员以及普通公务员能及时决策并较快处理问题。另外，还把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理。　　六是政府内部管理上的企业化导向。改变政府及其官员只讲投入不讲产出、不求有功但

8、求无过和只会浪费不会谋利的行为方式，引入企业经营中的成本效益原则，建立企业型政府