从国家行政到公共行政——行政法范式的重构

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1、从国家行政到公共行政——行政法范式的重构一、范式概念的引入“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。[1]范式为特定专业领域的研究提供了典型的问题及相应的解答，亦即设计了分析与研究的理论前提、框架和推理结构。科学工在范式的框架内进行研究，探讨这一范式能够加以说明的事实，进一步详细表达范式本身，这就是一种促进知识进步的科学实践。范式的作用集中于：理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。

2、[2]如果传范式无法解决科学实践中出现的问题，人们就会设计不同的范式，在长期实践中追求对新范式的系统表达，解决导致传统范式危机的问题。最终，新的范式会取代传统范式，科学工在新范式下继续进行科学的实践。作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法。[3]范式可以指导人们的研究，可以使人们集中精力深入探索更为具体的问题，以寻求现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。因此，行政法范式的研究，在行政法各有问题的理论研究中具有基础性之重要意义。二、国家行政与公共行政的界分行政法范式是从传统的国家行政到现代公共行政的转变，到底国家行政与公共行政如何界分呢？我们

3、有必要对两者含义作具体分析。（一）行政行政一词，英文为administration，德文为Verinistrare，其本意均包含控制、指挥、执行、管理的意义。而《现代汉语词典》对行政的释义是：（1）执行国家政权的；（2）指机关、企业、团体等内部的管理工作。[4]行政经常与管理、执行、实施等同一意义上使用。行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，包括公共组织对公共生活的管理活动，也包括私人组织对各自事务的管理行为。也就是说行政有公共行政和私人行政之分。是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”是公共行政与私人行政区分的关键。王名扬教授在《法国

4、行政法》中，将它们的区别总结为主体、目的、手段三个方面的不同。[5]（二）国家行政与公共行政传统意义上，人们通常认为行政就是管理，是国家意志的执行，把公共行政等同于国家行政。其实，公共行政与国家行政并不是同一概念。姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中明确指出：“国家行政属于公共行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究所等）的行政。[6]国家行政指国家行政机关的行政管理活动。而公共行政除了国家行政之外，还包括非政府、非

5、营利性组织对社会公共事务的管理活动。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。公共行政在范围上宽于国家行政，它不仅包括国家行政，还包括国家行政之外的社会行政。三、国家行政和行政法的基本范式20世纪初，随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点暴露无遗。自由市场的调节根本不能应付世界大战与经济恐慌等所产生的种种危害与人民生存、生计的问题。一方面市场失灵，一方面公共事务的急剧增多，导致了政府管理公共事物范畴的逐步扩大，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀。这种强化国家管理公共事务的必要性，导致了国家行政的产生。新中国建国后很长时期，实行高度集中的计

6、划体制，实行的是高度集中全面控制的政府管理模式，因而也是国家行政的模式。国家行政范式具体表现如下：1.行政的国家性和权威性国家行政时期，驱动社会运行的轴心，决定社会资源配置，分配和利用的关键在于政府，因而在日常行政活动中，“说一不二”的命令方式大行其道，政府的行政行为具有权威性。有些学者认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。例如“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”。[7]更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消灭了，行政也将自然消亡。”[8]国家行政中公

7、共事务的管理专属于国家，行政具有国家意志性和权威性。2.行政主体的单一性和行政的权力性传统行政权的权力、权力内容和行使方式等方面都是单一的，这种公共行政权被严格地授予行政机关，行政机关是国家唯一的权力中心，因此行政具有权力性，反映在行政管理领域，强调指挥的权威性，强调政府的全面干预，行政权力凌驾于一切权利之上。保加利亚行政法学者斯泰诺夫和安格洛夫指出：“在行政法律关系中的‘权力——服从’关系，或者确切地说，命令关系，仅仅表现为国家机关不依赖另外一方（公民或社会）的同意而做出决定，国家机关直接根据法律的规定行为。”[6]行政机关处于主导者、管理者、支配者的

8、优越地位，而行政相对人处于从属者、被管理者和被支配者的地位。3.行政行为的单方性