bt投资人在政府债务管控中的主要问题及对策分析

《bt投资人在政府债务管控中的主要问题及对策分析》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。

1、BT投资人在政府债务管控中的主要问题及对策分析　　[DOI]1013939/jkizgsc201529113　　1引言　　经过改革开放30多年经济的发展，我国基础设施建设虽然经过1994―2006年一段补偿性增长，取得不错成绩，还未达到合理水平，市政基础设施投资滞后，造成城市交通、供水、燃气、热力管网、无害化污染处理及污水处理等满足不了城市的发展，城市基础设施资金严重不足。随着银行业以及金融市场的充分发展，金融工具不断创新，项目融资理念在基础设施中开始应用，BT（Build-Transfer）模式即建设―移交模式在我国得到了广泛应用。BT模式在运行中充分发挥投资人（一般为大型国有

2、施工企业）的投融资能力和工程建设能力，既化解了政府在市政基础资金缺乏矛盾，又一定程度上解决投资人在市场营销和转型发展中遇到的问题，形成了投资建设一体化，管理效益和投资效益集约化，具有良好的经济效益和社会效益。　　自2008年以来代表政府实施BT项目的政府国有独资公司（政府融资平台）就有3000多家，各地政府平台采取了以BT模式实施上马一些小到道路、大到大型桥梁、城际轨道交通的项目，特别是在为应对金融危机，4万亿元投资拉动内需，3600万元保障房建设等经济计划后，BT模式迎来一个快速发展的时期。但是由于BT模式在国内发展时间有限，在4万亿元投资后集中“井喷”，导致了地方政府债务增速

3、过快，存量过大。2012年12月，财政部、发改委、人民银行、银监会联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预〔2012〕463号（简称463号文）要求：进一步规范融资平台公司融资行为，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。2014年11月国务院下发《关于加强地方性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），进一步规范地方政府性债务管理。BT项目投资人及其组建的项目公司的授信风险、融资风险、资金风险、履约风险，回购风险急剧增大，问题集中开始显现，主要有政策法律、项目监管、政府信用、回购保证及项目成本五个方面的问题。　　2BT模式中投资人面临的主要问题　　2.1政策不明确，法

4、律法规不完善　　由于我国对项目融资采取的先试点、再完善、再制定法规的策略。近几年经济发展速度迅速，BT模式也不断在变化，截止到目前仍没有一个专门的BT模式（包括项目融资）法律法规。政策管理仍是采取在不同阶段，针对不同问题，不同管理机构以不同的文件和通知来加强管理，造成BT模式在法律制度、税收制度、劳资关系，环保安全、回购契约及以及政府回购保证等方面缺乏一个统一的法律法规来指导和规范。　　2.2项目监管程序复杂，监管部门多　　BT项目规模大，期限长，参与主体多，操作模式和流程尚未成型，项目运行程序复杂，包含项目可研，项目准备、土地收储及拆迁、项目招投标及合同谈判、项目建设、移交、项

5、目回购等多个环节，涉及的政府部门多，项目在工期、质量、资金以及回购等各方面都受到不同层级的监管级次，造成了投资人管理压力集中，协调难度大。　　2.3政府信用缺乏公开和透明，社会监督力度小　　BT项目是多数是市政基础设施和公益项目，关系民生，社会影响一般比较显著，并且其对GDP有显著拉动作用。部分地方政府注重GDP和规模经济，出于政绩上和考核需要，不管政府自身财政收入和经济发展，通过BT项目模式来向社会融资，来推动本地区的经济发展。这个时候，BT项目一定程度上变相膨胀了地方政府的投资冲动，一旦这种投资冲动严重偏离其财政收入和行政事业收入，BT项目就存在违约风险，未来远期的债务形成真

6、正的债务，投资人的回购资金将得不到保证。目前，BT模式中政府回购保证多为其收储整理的土地及资产收益来做保证，但是这种保证又缺乏公开透明，存在一块土地收益保证多个项目的可能。2013年上半年国家审计署对全国各省市政府融资平台地方债务进行专项审计，2104年11月国务院出台加强地方性债务管理文件，也是中央对地方债务增长过快的担忧。　　2.4政府双重角色，回购保证落实难　　政府及其组建的平台公司在BT模式中既是发起人也是回购人，享有项目的所有权，又是公关权利的执掌者。投资人虽然通过合同约定发起人必须提供满足BT项目要求的回购保证，但由于BT项目建设-移交周期长，一般会有3～10年，往往

7、超出一届政府任期，极易受到政治经济环境变化影响，项目回购保证难以落实。一旦政府主要领导人变化，包括其下属融资平台公司法人更换、城市规划的调整以及政府执政风格变化，都可能造成BT项目回购保证难以落到实处。　　目前，我国BT项目的回购保证主要有政府同级人大对土地收益来平衡回购资金，并将平衡方案列入同期财政预算的决议。但人大决议仅是对BT项目立项授权、项目筹资策划以及资金平衡方案的确认和批准，只能保证投资人对政府的债权，而不能履行回购义务。即使有采取第三方担保，一般也都是政府下属国有独