双碳目标下对我国新型低碳城市碳排放治理的探索.pdf

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双碳目标下对我国新型低碳城市碳排放治理的探索兰鑫燕山大学公共管理学院，河北省公共政策评估研究中心，河北秦皇岛066004摘要：本文紧紧围绕“绿水青山就是金山银山”理念和“双碳”目标，在对传统低碳城市建设从交通、建筑、生活、能源、产业五方面的低碳实践进行分析后研究了传统低碳城市在碳排放治理中存在的问题即治理主体缺位、治理过程“顾头不顾尾”以及制度体系不完善，在此基础上创造性的提出新型低碳城市，及其在碳排放治理中“新”的体现即时代背景新、治理主体新、治理过程新、依托载体新。通过对“新”的诠释以期助力“双碳”目标的实现。关键词：碳排放治理；低碳城市；碳达峰；碳中和引言2021年4月，国家主席习近平在领导人气候峰会提出了中国要在2030年实现碳达峰，在2060年前实现碳中和的“双碳”目标，习总书记强调要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局。习近平总书记在二十大报告中提到“中国式现代化”，中国式现代化的本质要求之一是人与自然和谐共生的现代化。这就要求我们绿色低碳发展，城市作为碳排放的主力军，实现“双碳”目标，对于城市的碳排放治理是关键一环。建设低碳城市对碳排放治理起着关键作用，将助力“双碳”目标的实现。一、问题的提出[1]2003年英国政府能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》。低碳经济一词的提出，随后低碳经济领域吸引了越来越多的专家学者的注意。随着研究的不断深入日本提出了“低碳社会”的概念。在研究低碳经济和低碳社会的基础之上，伴随着全球城市化进程的加速，在2007年“低碳城市”的概念得到学术界、各级政府和国际组织的关注。虽然“低碳城市”这一概念是由国外最先提出，英国、德国、美国、丹麦等国家在低碳城市建设方面进行了实践也取得了一定进展，但是关于低碳城市研究的文献相对国内并不多。国外学者主要把可持续发展理论和循环经济思想为理论基础在低碳能源、低碳交通、低碳生产、低碳社区、低碳建筑等领域进行了实践探索。与国外相比，我国对低碳城市的研究更为丰富，在借鉴国外优秀经验的基础之上结合我国实际情况，分期分批的开展低碳试点城市建设，从不同的领域提出了建设性的政策建议。虽然取得了一些成果，但是在气候问题日益严峻的今天，我国最为负责任的大国主动提出在2030实现碳达峰54 和在2060年实现碳中和的目标，这需要我们在吸收借鉴国内外传统低碳城市建设经验的基础上建设顺应以“双碳”目标的时代潮流，建设新型低碳城市。二、传统低碳城市建设经验与存在问题1.建设经验我国早在2010年就开始对低碳试点城市的探索。2010年国家发改委确定了云南、陕西、湖北、辽宁、广东五个省份以及厦门、杭州、南昌、贵阳、保定、天津、重庆、深圳八个城市作为第一批低碳试点省市。2012年又确定了海南省[2]及包括北京、上海等在内的28个城市作为低碳试点省市。2017年1月，国家发展和改革委员会将第三批低碳试点范围确定在青海西宁市等45个城市（区、县）。至此，我国总共设立了6个低碳试点省份和81个低碳试点城市。这些试点城市具有很强的代表性，从交通、建筑、生活、能源、产业这五个方面分别进行了有益的实践，能够为全国推行低碳城市建设提供成功经验。（1）低碳交通低碳交通是指降低以温室气体排放为主要目的的绿色交通方式。杭州市率先在低碳交通领域进行实践探索。为提高公共自行车的吸引力和满意率，在全市范围投放大量公共自行车，并推出2小时内免费使用的优惠活动；通过在市区运河主干道中开通水上公共交通巴士，缓解了交通堵塞问题，并促进了运河河道的综合管理；倡导低碳出行，推广新能源汽车的使用，鼓励乘坐公共交通，建立绿色交通体系。类似地，昆明市投资了30多亿元建设公路交通、水路交通及城市客运三大领域的低碳交通体系。辽宁朝阳市、湖南株洲市在绿色交通运行体系上进行了有益的探索。（2）低碳建筑低碳建筑是指在建筑材料和设备、建筑和建筑使用的整个生命周期内，减少化学能源消耗、提高能源效率和减少二氧化碳排放的建筑。武汉市提出通过制定公共建筑、居住建筑、商用建筑节能设计和施工能耗限额标准来促进建筑的节能减排，并出台了相关政策文件来指导并约束相关建筑严格执行绿色建筑标准。深圳在低碳建筑方面也进行了不小努力，从建筑的设计到建筑废弃物全过程都采取了措施为建筑节能减排提供支持。上海特别关注低碳建筑，主要是通过调查和统计建筑的能耗，找到低碳建筑的实施方案。例如，从办公楼、宾馆、商场等大型建筑中选择试点安装用能分项计量装置，以实现建筑能耗的动态监测，从而帮助建筑业主或物业管理单位提高建筑能效。55 （3）低碳生活低碳生活是指低能耗、低二氧化碳排放的一种生产生活方式。南昌市每年投资10亿元推进民生建设项目，实现低碳发展与市民生活的有机结合。通过智能交通、生态医院、生活垃圾焚烧发电等低碳项目的建设，增强居民的低碳生活意识；实施绿色照明行动，向市民广泛使用节能路灯和节能观景灯，鼓励低碳出行，通过财政补贴促进新能源汽车的使用，并在全市建立多个充电桩和维修服务站。上海以“公民低碳行动”为口号，围绕“衣食住行”五大领域开展一系列公共宣传活动，使低碳生活和消费成为公民的日常生活方式。（4）低碳能源低碳能源是与高碳能源比如煤炭相比较下排碳量低甚至零排放的能源。在低碳能源实践方面，保定市抓住新能源产业发展的机遇，借鉴加州“硅谷”的发展模式，提出建设“中国电力谷”的战略。依托良好的政策、资源和技术优势，保定市已建成风电产业园、光伏产业园、储能产业园、节能产业园、电力自动化产业园等五大产业园区，以及光电、风电、储能、节电、电力等六大产业集群，输变电和电力自动化设备制造。不仅如此，保定市还提出了建设“太阳能城市”的概念，旨在充分发挥其在充足太阳能方面的充分优势，同时大力推动其新能源产业和产品的应用。（5）低碳产业低碳产业是以低能耗、低污染、低排碳为特点的产业。北京以“绿色奥运”为契机，逐步调整产业结构。例如，焦化厂和有机化工厂等高能耗和高污染的公司被关闭，一些技术落后或能源效率低的工业公司被搬迁或技术升级。与此同时，北京正在发展碳金融市场等低碳产业。北京环境交易所已成为中国碳交易市场和低碳金融发展的领导者。2017年，交易了753万吨碳配额，营业额2.36亿元，是建设国家碳市场的重要支撑。在低碳产业建设方面，成都重点建设以先进制造业、现代服务业、现代都市农业等领域为核心的绿色低碳产业体系。2.存在问题我国对低碳城市建设的重要目标就是控制控制二氧化碳的排放，关键在于在建设低碳城市过程中对碳排放的治理。虽然上述各地开始在交通、生活、建筑、产业，能源等方面进行有益地探索也取得了一些成绩，但在低碳城市建设过程中暴露出的问题也不容忽视。本文以建设过程中碳排放治理为切入点来分析存在的56 问题。（1）治理主体缺位传统低碳城市碳排放治理主体往往是政府机关，缺乏市场和公众的参与。一方面是政府主体权责的放大化，无论是治理政策的制定与执行，还是对治理政策执行的监督等环节都会或多或少的存在政府“一言堂”的行为，导致其他的参与主体就没有相应的权力和能力，他们力量弱小，根本无法以平等的身份加入到碳排放的治理中，话语权也较小。久而久之就会形成政府一家独大局面，而其它治理主体的优势和作用将难以发挥，治理合力难以形成；另一方面是其它治理主体权的弱化，其它的参与主体仅仅只是在治理过程中起到配合参与的作用，主动性和积极性并没有充分的调动起来。这使得市场和社会主体处于被动地位，不仅会导致市场、社会主体减碳的动力不足，而且治理三方主体的利益诉求不一致会使得政府在推行政策过程中阻力重重，造成政府工作效率大幅降低。（2）治理过程“顾头不顾尾”治理过程与治理主体和治理手段紧密联系在一起。由于治理主体的缺位就会导致治理手段的单调。在过分强调政府主体治理下，行政手段成为了碳治理过程中惯用手段。行政手段带有天然的强制性特征，其垄断地位会导致在治理过程中缺乏竞争机制，不仅使得治理工作效率低下久而久之会使得对低碳城市中碳排放治理工作任务理解的片面，把治理任务看成一个个单独的个体，把一个整体的治理过程割裂成多截，缺乏发展联动的眼光看待治理问题，往往只是在减碳前期做大量工作投入大量资金，对于治理后期的成效的监督不足，没有注意到能源、产业、交通和建筑等各个方面是变化的，是联系在一起的，而这些变化会直接影响到碳排放治理成效。（3）法律法规不完善法律法规在碳排放治理之发挥着最为基础的作用。它不仅规定了治理主体的权利义务还对整一个治理过程有着约束。但目前我国对碳排放的治理并没有形成一个完善的制度框架，一方面，制度之间缺乏协同配合，容易出现制度设计上的交叉、模糊、界限不明的问题；另一方面在某些关键领域存在制度的缺失，制度的覆盖面有广度但缺乏深度，这两方面问题间接导致治理状况不佳。三、新型低碳城市中碳排放治理新型低碳城市是顺应“双碳”目标在结合我国传统低碳城市建设经验的基础57 上建立起来的。本文对新型低碳城市碳排放治理的构想体现在四个方面即时代背景新、治理主体新、治理过程新、依托载体新。1.时代背景新2020年9月22日，中国政府在第75届联合国大会上提出了二氧化碳排放[3]力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和的目标。碳达峰是指二氧化碳的排放达到峰值之后逐步降低；碳中和是指在一定时间内直接或间接产生的二氧化碳，通过植树造林、节能减排等形式，抵消自身产生的排放量，实[4]现二氧化碳“零排放”。2022年，在二十大报告中习近平总书记强调要坚持绿水青山就是金山银山的理念，要贯彻落实该理念必须做好生态文明建设，在此背景下需要我们在思考低碳城市建设过程中的对二氧化碳排放的治理来推动生态文明建设和促进“双碳”目标的实现。2.治理主体新新型低碳城市碳排放治理强调治理主体的多元化。“多元化”源于多元治理理论，该理论要求政府主体、市场主体和社会主体都要参与治理工作。强调行政手段、市场手段和社会手段并重，在此基础上整合三方主体目标以此实现公共利益最大化。对碳排放的治理不仅仅是政府的行为，要充分发挥政府主导、市场主体、社会监督在碳治理过程中作用，政府、市场、社会三个主体缺一不可。在此基础上运用行政、市场、社会的多元化治理手段，形成“共治”格局。3.治理过程新治理过程新体现在“全过程治理”，即源头防治、过程控制和末端治理。源头防治一是指完善相关法律制度体系，从法律的层面强制要求减碳；二是要通过教育手段来培养人们的绿色意识，使之成为一种习惯。过程控制指的是在城市规划中交通、产业、能源等各个方面都要严格控制二氧化碳的排放。末端治理往往是最容易被忽视的，但其对碳排放治理成效起着重要作用。末端治理是对治理成果的督察和激励，通过督察来强化责任约束，通过激励来激发减碳动力。因此，“全过程治理”是新型低碳城市减碳的必由之路。4.依托载体新新型低碳城市治理碳排放依托载体为低碳社区。低碳社区是指通过绿化或者节能的手段是社区碳排放量最小或者达到零排放。构建低碳社区可以提升城市碳[5]中和的能力。目前对低碳社区的构建分为三种一是城市依托已有社区转型为低碳社区、二是农村社区转型为低碳社区、三是城市新建低碳社区。这三种基本涵盖城市中所有社区类型，依托这三种低碳社区来推动新型低碳城市进行碳排放治58 理。四、结论本文总结了传统的低碳试点城市建设的经验教训，以碳排放治理为切入点创造性的提出了新型低碳城市这一概念，从碳排放治理的角度诠释了何为新型低碳城市即时代背景新、治理主体新、治理过程新、依托载体新。通过这“四新”来体现出传统低碳城市与新型低碳城市的区别。本文可以为“双碳”目标下构建低碳城市提供一个新思路，推动“双碳”目标的实现。参考文献：[1]李云燕,赵国龙.中国低碳城市建设研究综述[J].生态经济,2015,31(02):36-43.[2]宋祺佼,王宇飞,齐晔.中国低碳试点城市的碳排放现状[J].中国人口·资源与环境,2015,25(01):78-82.[3]习近平.在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话[N].人民日报,2020-09-23(001).[4]臧鑫宇,王峤,李含嫣.“双碳”目标下的生态城市发展战略与实施路径[J].科技导报,2022,40(06):30-37.[5]陈一欣,曾辉.我国低碳社区发展历史、特点与未来工作重点[J/OL].生态学杂志:1-6[2022-10-22].http://kns.cnki.net/kcms/detail/21.1148.Q.20220516.1700.002.html59