传统中国帝国制度的财政基础

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1、传统中国帝国制度的财政基础从秦代起，传统中国进入了帝国时代，在政治制度上逐渐建立和完善了独特的帝国体系或帝国制度。这一帝国制度，在内容上可以用林尚立先生的一段描述来概括：“中央集权与郡县制的有机统一；选官制度与教育制度的有机统一；皇权统治与官僚政治的有机统一；民间治理与官府治理的有机统一；朝贡制度与华夷秩序的有机统一等等”[1]。这种帝国制度的突出之处是，大一统的中央集权制建立时间早（相对于西方以及相对于当时的社会条件而言），存续时间长（前后近两千年）。在今人看来，前者是“早熟”，后者是“超稳定”或者“停滞”。　　本文不打算探讨帝国制度本

2、身的内容或者它的功过是非，只是试图简略说明，是怎样的财政制度在不断汲取物质资源来维系这种帝国制度，以及怎样从财政维度来透视这一帝国制度的变迁过程及其运行特征。本文将从古代中国财政制度史料中探寻制度变迁的基本脉络，以反映对帝国制度其支撑作用的财政基础及其权力运行特征。　　　　一、帝国的财政体制及其变迁原点　　　　王亚南先生在《中国官僚政治研究》一书中，将传统中国帝国制度概括为官僚制度，并将其支撑杠杆总结为科举制和两税制两个方面[2]。从这个结论出发，笔者进一步将传统帝国体度及其支撑基础，概括为如下图所示内容。该图显示出，传统中国帝国制度的核

3、心是中央集权制的皇权政府，运行这一体制及政府的有两类人，一类是权力相对无约束的专制君主，另一类是依照常规规则进行统治的官僚：前者为后者赋予日常行动的意义和合法化的符号，推动（激励和约束）后者的日常行动；后者承担常规治理工作，支持着专制君主的存在和延续。宋人将这一套体制概括为皇帝与士大夫共治天下，而孔飞力将这样的体制称为“官僚君主制”[3]。　　图中显示出，支撑这一皇权政府的一根支柱是科举制：向上，科举制为皇权政府提供人才支持，将社会精英纳入政府体制内；向下它以考试、官办学校等组织形式，引导社会接受儒家思想为基本价值和信仰，维持社会基本秩序

4、的稳定。支撑皇权政府的另一根支柱则是以两税制为名的财政制度：向上，它为皇权政府提供物质支持（钱粮力役），维持政府的运转；向下，通过编户齐民、整顿田制、兴修水利等方式，发挥社会组织和经济管理的职能。本文只研究支撑帝国制度的财政杠杆，即图中的两税制。不过，两税制是唐代以后财政制度的名称，下文将用租税制[4]这样的名称来统称自秦至清这一段时间的财政制度。显然，租税制度提供的钱粮力役，是帝国制度的物质基础。　　众所周知，在帝国体制之前，古代中国实行一种分封制的政治社会制度。不过从春秋时起，周天子地位衰微，各诸侯国之间展开生存竞争，那些勇于变法的国

5、家成为强者。而所谓的变法，主要是以君主集权代替领主分权，郡县制代替分封制，依法度封官授爵取代世官世禄的贵族制等等。随着列国中最强者秦国统一天下，秦国在秦孝公变法时所确立的基本政治制度就成为帝国制度的基础，此时在秦国实施的财政制度也就成为帝国时期租税制度的原点。换言之，帝国时期财政制度的变迁，正是从这一起点开始的。　　这一起点上的财政制度表现如下：　　（1）君主以国家的名义拥有全国的土地和人口，土地的领主所有制被废除，国家有权统一分配土地，建立户籍制度（国家统一登记户口），农民的土地来自于国家授予，并因此向国家承担缴纳田赋（田租）和徭役（主

6、要是军役和力役）。赋（田赋）役（徭役）制度，是帝制中国的核心财政制度。　　（2）皇室财政与国家财政一定程度的分离[5]，前者主要以皇室领地收入与山海池泽之税（商税）来供皇室消费，后者主要以田租力役来支持政府，供给百官（发放俸禄），从事战争。政府还建立起国家垄断的商业制度（比较早的是盐铁专卖），以扩大财政收入。由此奠定了帝制中国时代三项主要的财政收入，即田赋力役、工商税收、官产专卖，以及三项主要的财政支出，即皇室支出、官俸支出和军费支出。　　（3）为了保证财政收入和帝国稳定，皇权政府还进行一定程度的经济和社会管理，如调整田制以确保田赋力役的

7、基础，实行重农抑商政策以鼓励农耕，另外还通过兴修水利、国家储备、市场平准以及赈济灾荒等行为，对经济和社会进行一定程度的调节。　　　　二、帝国财政制度变迁的基本脉络　　　　在两千多年的帝国时代，上述财政制度屡经变迁，但制度精神总的来说变动不大，主要的变动集中在赋役制度上。而赋役制度以唐代中后期实行的两税法改革为标志，在此前后发生了一次重大的转型。下面就帝国时代财政制度的变迁，作一个脉络性的概括。　　　　（一）赋役制度的基础是土地所有（占有）制度，该制度从最初的国有（王有）逐步向有限私有转化，最终在两税法之后变为相对完整的私有制。春秋战国时期

8、，中国的土地制度从王有向私人占有逐渐转化。秦帝国建立后，下令“黔首自实田”，承认地主和自耕农对土地的占有。但实际上，这种占有并不同于今天意义上严格的土地私有制。事实上，自秦至唐初，国家一直以土