中原经济区省际立法合作模式探究

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1、中原经济区省际立法合作模式探究　　【摘要】在区域经济一体化发展的过程中，不可避免地会产生地方立法冲突，探寻省际立法合作模式成为区域发展的必然要求。就我国现行宪法和立法法而言，已存在的省际联合立法、行政协议等方式均缺乏合法依据。文章指出，作为间接解决法律冲突的示范法应当是一种比较合适的模式。【关键词】中原经济区省际立法合作示范法国家发改委2012年11月17日正式发布了《中原经济区规划》，这是继国家2011年9月出台《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》后，推进中原经济区建设的又一重大举措。根据该规划，中原经济区包括了“河南省全境，河北省邢台市、

2、邯郸市，山西省长治市、晋城市、运城市，安徽省宿州市、淮北市、阜阳市、亳州市、蚌埠市和淮南市凤台县、潘集区，山东省聊城市、菏泽市和泰安市东平县。”中原经济区已经成为全国重点开发区域。7同一个经济区域内的经济活动往往具有相同的性质，经济发展的基础和条件具有统一性，同一区域追求共同的经济目标，共同享受国家赋予的特殊优惠政策，而且还会面临相同的发展障碍或问题等。同一个经济区域的发展需要多方面的一体化，一体化的趋势要求地方政府间相互配合与协调，消除地方壁垒，建立一体化空间，而建立一体空间的关键在于立法。我国地方立法权是以行政区划为标准，各省、自治区、直辖市及国务院批准

3、的较大市的人民代表大会、人民政府具有制定地方性法规和地方规章的权力。所以地方立法冲突的范围主要在于省际立法之间。中原经济区内部包括了九个地方立法主体。这种按行政区划分块的地方立法体制，与一体化的经济区域并不重合，这种“地方化”的立法对中原经济区的一体化发展具有不利影响。所以地方立法合作研究是我国当今区域经济一体化发展的必然要求，也是一国立法制度自身发展的要求。在中原经济区成立之前已经存在的有“长三角”、“东三省”、“泛珠三角”和“京津冀”等经济区域。各区域在经济一体化发展的过程中已经暴露出很多问题。作为刚刚起步的中原经济区，在区域经济一体化发展的进程中为了避

4、免出现以往经济区域内因不同地方法律冲突而导致的众多问题，研究省际立法合作非常必要。综合各区域内部立法合作模式，主要有两种：紧密型和松散型。紧密型包括了省际联合立法和签订行政协议，松散型是指各自立法，仅在省际之间建立立法信息平台、交流研讨机制、交叉备案制度等。显然，松散型地方立法合作模式对于区域经济一体化的发展是必要的，但同时又是远远不够的。在此，我们主要探讨紧密型省际立法合作模式。7省际联合立法我国《立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地

5、方性法规。”第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”但没有规定省级人大或政府可以联合立法。《立法法》中有关于部门规章的联合立法规定仅体现在第七十二条中“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”但该法没有涉及地方联合立法的问题，没有明确相邻省份可以就共同立法事项进行联合立法的权力。所以省际之间要联合立法，其立法的主体、立法原则、立法权限、立法程序及所制定的法律效力就目前国家立法来看均没有法律依据。随着区域经济一体化

6、发展的进程，这已不符合实际的需要。省际联合立法的成就依赖于国家立法回应。所以《东北三省政府立法协作框架协议》规定的省际联合立法模式及有关学者倡导制定中原经济区“区域共同章程”①的做法，笔者认为就现在而言是缺乏法律依据的。行政协议7行政协议尽管在实践中已被大量采用，但在理论上还没有形成统一的定论。区域合作协议是指在区域经济形成、发展的过程中，为促进本区域经济社会的共同发展，各地方政府及其职能部门在其职权范围内，就其在特定领域履行行政管理职能时进行合作所达成的各种协议。②有学者认为，在我国目前尚没有规范地方立法合作的法律框架，“多区域、多主体的法制建设和法律实施

7、活动欲实现共同目标，就只能靠协调，建立行政契约制度和磋商沟通机制是必然选择。”③实践中，行政协议的确已经成为区域合作的重要协调机制。行政协议的具体表现为宣言、协定、协议、意向书、纲要、备忘录、共识等形式。在实践中其法律性质是模糊不清的，既不同于私人之间订立的私法契约，又不同于行政机关与相对人之间订立的外部行政合同。行政协议虽然不是行政规章等行政立法行为，但是具有立法的某种属性，是一种准立法行为。因为，区域合作协议的适用对象不仅包括协议双方，还包括与协议相关的行政相对人，协议的实现也不是表现为一次性地适用于某一特定对象，而是反复适用于某一类对象。行政协议既具有

8、准立法性，就需要宪法和法律对其合法性基础、法律效力及