我国行政调解制度运作现状和发展课题

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1、我国行政调解制度运作现状和发展课题　　摘要：官方文件的推崇与实践运作的徘徊构成了当下中国行政调解的现实生态。适用范围的模糊、机构设置的偏颇、程序设计的缺失以及法律效力的尴尬，是行政调解实践所暴露出的主要问题。在多元化纠纷解决体系的重塑过程中，行政调解具有相应的生存空间，理应成为与人民调解、司法调解以及行政复议、行政诉讼相并列的纠纷解决机制。行政调解法律权威的回归，有赖于激励机制、监督机制以及衔接机制的相互匹配。关键词：行政调解；运作现状；发展课题作者简介：章志远，男，苏州大学法学院教授、博士生导师，

2、从事行政法学研究；刘利鹏，男，苏州大学法学院研究生，从事行政法学研究。基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“城镇化进程中行政纠纷多元解决机制研究”，项目批准号：12JJD840014；苏州大学东吴公法与比较法研究所2012年招标项目“江苏行政纠纷解决机制研究”中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1000-7504（2013）05-0078-07一、亟待破局的行政调解20我国行政调解制度运作现状和发展课题　　摘要：官方文件的推崇与实践运作的徘徊构成了当下中国行政调解的现实生态。

3、适用范围的模糊、机构设置的偏颇、程序设计的缺失以及法律效力的尴尬，是行政调解实践所暴露出的主要问题。在多元化纠纷解决体系的重塑过程中，行政调解具有相应的生存空间，理应成为与人民调解、司法调解以及行政复议、行政诉讼相并列的纠纷解决机制。行政调解法律权威的回归，有赖于激励机制、监督机制以及衔接机制的相互匹配。关键词：行政调解；运作现状；发展课题作者简介：章志远，男，苏州大学法学院教授、博士生导师，从事行政法学研究；刘利鹏，男，苏州大学法学院研究生，从事行政法学研究。基金项目：教育部人文社会科学重点研究基

4、地重大项目“城镇化进程中行政纠纷多元解决机制研究”，项目批准号：12JJD840014；苏州大学东吴公法与比较法研究所2012年招标项目“江苏行政纠纷解决机制研究”中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1000-7504（2013）05-0078-07一、亟待破局的行政调解20我国当下正处于社会矛盾突发的急速转型时期，传统的命令型执法已与公民主体意识觉醒和服务行政理念兴起的趋势明显相悖，兼具协商优势和权威优势的行政调解制度跃上纠纷解决的舞台，成为行政机关纠纷化解和社会治理的“新宠”。从20

5、04年国务院的《全面推进依法行政实施纲要》到2010年的《关于加强法治政府建设的意见》，再到2011年中央综治委等16家单位印发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，纲领性文件都对行政调解制度给予高度关注。在中央政策的引领下，行政调解的地方立法也迅速跟进。以四川省为例，目前21个地级市（自治州）中就有15个市级政府制定了专门的行政调解规定。其他省市虽然没有出台系统的规范性文件，但各省政府办公厅基本上都发布了加强行政调解工作的意见。从实践来看，行政调解工作在全国广泛推开，多个省份积极构建“大

6、调解”体系，实现人民调解、行政调解和司法调解的“三调联动”机制，也有一些地方在交通事故、医疗卫生、劳动争议等某一具体领域建立专项调解制度；既有在行政执法过程中以化解民事争议为主的调解，也有在行政复议中以化解行政争议为主的调解，更有专门机构化解行政争议的调解；既有在政府法制机构牵头下开展的行政调解，也有和信访机构联署办公的行政调解。行政调解的模式呈现出多样化的态势，并在机构人员配置、匹配机制、经费保障等方面都取得了一定的进展。20尽管官方与学界对行政调解寄予了厚望，但就制度的实际运作而言，效果却并不理

7、想，很多行政调解的规范性文件尚停留在宣示层面。特别是在《人民调解法》全面贯彻落实以及司法调解之风日渐盛行的背景之下，行政调解越来越成为大调解格局中的一块用之不力、弃之可惜的“短板”。[1]从理论上来说，行政调解具有成本低、效率高、专业性强等特点，能够迅速整合各种资源，彻底化解纠纷。但是，行政调解的现实生存空间却被人民调解、司法调解所挤压，行政调解只能在行政执法中发挥作用，成为行政执法过程的中间环节；自身合法性的缺失使得行政调解或借助于人民调解及司法调解，或寄托在行政执法的外衣之下寻求自身的正当性。就

8、学术研究而言，目前有关行政调解的研究或从静态文本描述入手，或从纠纷解决的一般原理入手，试图通过文本分析和理论铺陈向决策者提供一种“自上而下”的改革建议，以达到“扩大行政调解适用范围、构建行政性ADR体系”的制度上的应然状态[2]。这些研究对于人们了解行政调解的规范现状及理论价值固然具有一定意义，但实证考察的欠缺也使得行政调解难以迈开步伐的真实原因被遮蔽。官方文件大力推崇、地方立法积极响应的行政调解制度为何在实践中却举步维艰？具有比较优势的行政调解制度为何在大调解中失去