行政公益诉讼从司法过程到组织激励的试验探讨

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1、行政公益诉讼从司法过程到组织激励的试验探讨摘要行政公益诉讼制度经过两年的政策试点，已被正式吸纳至《中华人民共和国行政诉讼法》的条文中,各地涌现出的创新政策、典型案例以及试点过程均值得总结分析。通过实证分析发现，行政公益诉讼试点所采取的压力控制模式具有制度优势，但也带来一定的消极效应；检察建议作为诉前程序，在行政公益诉讼过程中起到了节约司法成本的过滤功效；从司法裁判的角度来看，针对"不履行法定职责"现象,行政公益诉讼在法解释学运作上迺遇了诸多困境。但从监管型国家的视角观察，在社会性监管领域尤其是环境监管中,行政公益诉讼在实践中显现岀组织激励和政

2、策聚焦的制度潜能，使得行政机关的"法定职责"得以运动式治理的模式履行。而且，相比于官僚考核、督察约谈等科层制内部控制手段，行政公益诉讼具有更大的法治化发展空间。展望未来，需要提前应对国家监察体制改革对行政公益诉讼制度的冲击，与传统主观诉讼的框架逬行妥当衔接，并逬一步发挥行政公益诉讼的政策聚焦功能。关键词行政公益诉讼检察建议政策试验组织激励运动式治理自我国行政诉讼制度创设以来，行政公益诉讼一直是行政法学界热议的话题，并在2014年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修订前达到高峰。但既有的行政公益诉讼研究仅局限于学理探讨与沙盘

3、推演，其理论构想尚未经过司法实践的检验。2014年《行政诉讼法》的修订提供了一个前所未有的契机，但由于种种原因，行政公益诉讼制度最终并未被吸纳至该法的正式条款中。育到党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，行政公益诉讼制度才得以在《行政诉讼法》之外，以政策试点的方式进行探索。2015年7月1日，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，

4、正式授权最高人民检察院在牛态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，试点期限为两年<>2015-2016年间，最高人民检察院、最高人民法院先后出台了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，对试点期间行政公益诉讼的诉前程序、庭审程序等事项予以规范。此外，获得授权的试点省份的检察机关也纷纷通过“试点工作实施方案”和“公益诉讼案件办案指引”的形式出台大量规范性文件，对基层检察院提起行政公益诉讼的程序性

5、事项予以规范。经过两年的试点，2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，在《行政诉讼法》第25条后增加一款作为第4款，正式将行政公益诉讼纳入行政诉讼法的规范体系。随后，作为制度配套，最高人民法院、最高人民检察院出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对行政公益诉讼条款的程序适用问题做岀了具体规定。至此，经过地方政策试点和中央统一立法的吸纳，行政公益诉讼成为我国一项正式的制度。在对试点期间出现的典型案例和齐地试点政策进行解

6、释的基础上，笔者将围绕以下问题展开探讨：(1)行政公益诉讼试点所采取的压力控制模式产生的正/负面效应及其影响；检察建议作为诉前程序所起到的过滤作用；(2)行政公益诉讼对“不履行法定职责”的司法裁判标准及背后特殊原理;(3)行政公益诉讼对社会性监管事项产生的组织激励和政策聚焦功能。一、行政公益诉讼政策试点的特征及效果政策试点模式作为我国司法改革的常见机制，在行政诉讼的政策演进中被广泛运用，在行政诉讼的传统试验模式下，地方法院被赋予较大的裁量权限与变通空间，但以检察机关为主导的行政公益诉讼政策试点，则体现出严格的层级控制与政治约束特征。第一，行政

7、公益诉讼设置了严格的逐级分层试点机制。按照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权试点地区为北京、吉林、安徽等13个省、自治区、直辖市，其他未获得授权的地区并不能自行开展试点工作。同时，在获得授权的这13个省、自治区、直辖市内部，各地的省级人民检察院乂挑选了个别地市进行选择性试点，如江苏省人民检察院确定南京、苏州、常州等7市作为试点地区；《吉林省检察机关关于开展公益诉讼试点工作的实施方案》确定长春、四平、白城、通化等地作为试点地区，并规定“长春市院重点在土地资源和国有资产管理领域，吉林市、

8、四平市院重点在水资源保护领域，白城市院重点在草原生态保护领域，通化市院重点在药品安全领域进行公益诉讼试点突破”。总体而言，行政公益诉讼试点具有明显的分层控制特征，从