中国地方政府融资模式

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1、中国地方政府融资模式通过分析中国地方政府融资需求的合理性，比较可能的地方政府融资模式，分析地方政府融资平台，建议选择无担保的地方政府融资平台债券作为未来的政策取向。作者倾向于通过市场纪律来限制地方政府融资能力，即选择一个更为市场化的融资渠道，从而通过市场纪律来约束地方政府过度融资的能力，并限制其过度投资的冲动，进而达到防范地方政府债务风险的目标。　　2008年以来，地方债务迅速膨胀，对地方政府甚至中央政府的财政长期平衡构成了严重的潜在威胁，已经引起宏观经济管理部门的高度重视。如何选择适合中国的地方政府融资模式，既能满足地方政府合理的融资需要，又能有效预

2、防地方政府债务风险，已经成为当务之急。　　本文通过分析中国地方政府融资需求的合理性，比较可能的地方政府融资模式，分析地方政府融资平台(LocalGovernmentFinancingVehicles)，建议选择无担保的地方政府融资平台债券作为未来的政策取向。 　　地方政府融资合理性的经济学分析　　自1994年分税制改革以来，“财权上移、事权下移”。1995～2008年，地方财政收入占国家财政总收入的比重平均为47%，但却承担了国家财政总支出的74%;特别是2008年底，全球金融危机后的4万亿经济刺激计划，中央和地方政府分别承担1.18万亿元和2.82万

3、亿元，而2008年全国地方财政总收入仅为2.77万亿元，地方政府存在着巨大的资金缺口。　　收支缺口并不能构成地方政府融资合理性的充分理由，原因主要有以下四点：　　首先是国民收入中，财政收入比重已经较高。1994年分税制改革后，国民收入中，政府所占的比例越来越高，而居民所占的比例却不断下降。1995～2007年，中国GDP年均增速为9.8%，同期财政收入和居民收入增速却分别为14.1%和7.2%(城镇)、7.1%(农村)。这样一种增长和分配格局显然是不可持续的。　　其次是地方政府的投资冲动。中国地方政府具有非常强烈的投资冲动，原因可能主要来自三个方面：G

4、DP政绩的追求、面子工程的追求和寻租动机。地方政府的过度投资冲动，在可预见的未来，还没有任何可能的机制能够有效遏制。因此，必须限制地方政府将过度投资冲动付予实现的能力，最有效的就是要限制地方政府的融资能力。　　再次是政府投资效率往往低于私人部门。有观点认为，地方政府融投资具有促进城市建设和经济发展、平衡地方财政收支、配合实施地方经济调控、更好满足社会投资需求等作用。但上述观点是错误的。其逻辑至少存在4个缺陷：   一是私人资本愿意提供许多所谓的“公共设施”，例如公路、港口、学校、医院等，这些设施也根本不符合公共品概念;事实上，是政府管制不允许私人资本进

5、入这些领域。   二是“私人资本集中于竞争性、赢利性行业的本质是将私人资本人为地限定在狭小的、低利润的领域，而由公共资本独占垄断性、高利润的领域。   三是上述逻辑存在隐含假设，地方政府债券所筹集资金是净增量，不会造成私人资本的等量减少。但这并不成立，从真实量角度，公共资本会对私人资本构成完全挤出，在利率管制、行业进入管制歧视的情形中，挤出过程并不必然伴随着利率的上升。    四是上述逻辑存在隐含假设，公共资本的效率高于私人资本;但这很可能并不成立。　　最后是地方政府的债务风险。银监会的数据显示，截至2010年6月，地方政府融资平台贷款合计7.66万亿

6、元，其中，贷款项目现金流能够覆盖贷款本息的约有2万亿元，占全部政府融资平台贷款的27%，可认作完全正常的融资平台贷款;第二类是第一还款来源不足，必须依靠第二还款来源才能覆盖贷款本息的，约有4万亿元左右，占比50%;第三类为项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险(贷款挪用和贷款做资本金)的贷款，占比23%。随着地方政府融资平台融资规模的急剧膨胀，为地方财政积聚起了巨大的风险隐患。    因此，既要使地方政府拥有一定的融资渠道，又要限制地方政府的融资能力，防止地方政府过度融资和过度投资，防止地方政府过度地占用资源。 　　各国地方政府融资模

7、式的比较　　各国地方政府的融资模式大体可以划分为银行贷款和债券发行两种。　　银行贷款在西欧比较普遍;债券发行模式的典型代表是美国和加拿大。这两种模式正在逐步融合，比较明显的是德国和日本。　　如果免于竞争的专业的市政银行能够像私人机构那样甄选信贷质量和收回贷款，它就能够为市政信贷市场做好更多的准备工作。随着金融改革的深化，债券市场会通过竞争以既定速度发展;在银行体系不能很好甄选信用风险的国家，最好能在初期引入与债券市场有关的机构，特别是独立的信用评级机构。 　　地方政府融资平台的分析　　根据《预算法》第二十八条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得

8、发行地方政府债券;《贷款通则》规定，地方政府不能直接向商业银行借款;《担保法》不允许地方政府为