试论国有企业定位与国企改革实质

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1、万方数据经济学家2004．3试论国有企业定位与国企改革实质·白永秀严汉平(西北大学经济管理学院，陕西西安710069)本文提出造成国有企业改革滞后的关键原因是对国有企业定位模糊不清以及没有抓住国有企业改革的实质。国有企业应定位于只承担“特殊职能”，“特殊职能”的定位决定了国有企业不完全是企业，既具有企业的职能，还具有政府的职能，是通过企业的组织形式行使政府的部分职能。衡量国有企业绩效的标准不应是经济指标，而是看“特殊职能”的完成情况。国企改革的实质：一是对不承担特殊职能的国有企业进行产权制度改革，让它们从国有经济领域全部退出；二是对承担特殊职能的国有企业进行制度创新、管理创新、技术创

2、新、文化创新，让它们更好地承担“特殊职能”。关键词：国有企业职能性质绩效改革中图分类号：F276．1文献标识码：A文章编号：l003—5656(2004)03—吣037—06国内外理论界对于国有企业研究的文献非常之多，但研究视角主要集中在国有企业存在的问题，大多只是从某一个层面出发对国有企业存在的问题进行阐释，解决了国有企业微观层面的某些具体问题。对于国有企业职能定位的论著却比较少见，在鲜有研究国有企业职能定位的文献中，也没有对国有企业职能做出切合实际的定位。在改革的实践中，不难发现由于对国有企业职能定位的模糊不清，致使针对国有企业改革的政策摇摆不定，尽管经过多年的改革，但国有企业改

3、革没有多少实质性的进展。因此，我们不能不重新回过头来研究国有企业的定位与国有企业改革的实质问题。一、国有企业的职能定位国有企业职能定位涉及到国有企业改革的方向。传统观点认为，国有企业主要应存在于以下几个领域：一是由于外部性和“搭便车”行为的存在，私人企业不愿意进入的领域；二是由于巨额的投资和大量潜在的沉淀成本，私人企业无力进入的领域；三是由于涉及到国家经济安全、国防安全等因素使得国家不一37—万方数据ECONOMIST2004。3允许私人企业进入的领域。随着技术进步、外部性的内部化、资本社会化以及非国有企业力量日益强大，前两个原因已发生了变化，非国有企业在这些领域不但愿意进入而且也有

4、能力进入。关键是第三个原因，涉及到国家经济安全、国防安全、社会稳定等不能让非国有企业进入的领域，则国有企业必须进入。国有企业改革的关键在于对国有企业的职能进行准确定位，即政府为什么要办国有企业，政府要国有企业承担什么职能。我们认为，政府办国有企业的目的在于：让国有企业生产经营私人企业不应该生产经营的项目，并在经济不景气的条件下，安排职工就业，从而控制国民经济命脉，稳定社会。也就是说，政府办国有企业的目的是让国有企业承担“特殊职能”。这些“特殊职能”具体包括：一是控制国民经济命脉，维护国家经济安全；二是控制涉及到国家机密、军事领域的尖端技术的企业，保证国家国防安全；三是在经济不景气情况

5、下，提供更多的就业岗位，以保证社会稳定。国有企业与非国有企业的职能应有所区别，这样两者之间才不是一种相互替代关系，而是一种互相补充的关系。国有企业职能在于行使政府所赋予的特殊职能，完成特殊职能需要政府的支持，特别是资金上支持；而非国有企业的职能主要是经济职能，即以利润最大化为目标，为政府上交更多的税收。国有企业通过职能的发挥为非国有企业提供良好的外围环境和坚强后盾，而非国有企业通过其职能发挥为国有企业发展提供强有力支撑。国有企业和非国有企业职能的定位互相补充，既防止了国有企业凭借其政企不分的特殊身份与民争利，又防止了公共产品供给短缺、经济大幅度波动、社会分配不公等“市场失灵”的出现。

6、国有企业的职能定位决定了国有企业存在的领域。国有企业主要存在以下几个领域：(1)关系国家安全的行业。包括军事工业、造币工业、航天尖端工业等；(2)大型基础设施建设，包括城市重大基础设施建设、运输骨干设施、大江大河治理；(3)大型与特大型不可再生资源，如稀有矿产的开发项目；(4)对国家长期发展具有战略意义的高新技术产业，如大规模集成电路的研制，重大技术装备国产化。国有企业和非国有企业都是一种经济组织形式，但国有企业又不完全是一种经济组织形式，它们之间既存在替代性，又存在着互补性，国有企业应该存在于更能发挥其对资源配置效率的领域，以弥补非国有企业在资源配置中由于负外部性、市场短缺、公共产

7、品、自然垄断等原因而存在的“市场失灵”和“市场不足”。，由此可见，国有企业存在的依据是发挥其特殊职能，弥补“市场的失灵”和“市场的不足”，国有企业和市场经济是相悖的，不能寄希望于用市场来解决国有企业的问题。国有企业存在的原因决定了其只能存在于非竞争领域，只能追求公目标，一旦国有企业存在的产业错位，进入竞争领域追求私目标，即以利润最大化为目标时，如果失去政府保护，由于国有经济产权性质决定了其必然是低效率。要使国有企业在竞争性领域具有竞争力，则必须寻求政府的保