我国土地财政现状分析

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1、.浅析中国的“土地财政”问题什么是土地财政?我们谈论“土地财政”，首先得知道什么是土地财政。从这个词的来源上讲，“土地财政”是学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称。就“土地财政”的定义而言，从不同的论文来看，似乎目前为止并没有统一的、权威性的定义，但细读每篇论文的定义，似乎总是能找到几个共同点，这说明学界对于“土地财政”的认识分歧并不大，只是表述方式各不相同罢了。所以我们会发现“土地财政”的定义无外乎以下几种：其一，通过各种现象对土地财政做概括性的特征描述或行为总结来定义。例如，“一般地，‘土地财政’是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正

2、常现象”【1】；又如“‘土地财政’是指地方政府通过各种土地经营手段，获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投融资的行为”【2】。从这些定义的表述可以认为，只要地方政府符合依赖土地的各种收益来增长地方财政收入或以土地为资源并大肆投入以发展经济的特征，基本上可以认为是“土地财政”。其二，以施政过程中所采取的手段或行为目的对土地财政进行定义。做这样定义的学者也不乏其人，例如，“土地财政是当前一些地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段,也是地方政府积极主导推进城市化和城市外延扩张的主要目的。”【3】，另有学者同样指出“‘土地财政’是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹

3、集城市建设发展资金的重要手段”【4】；这样的定义似乎比第一种类型的定义更进一步，透过事情的表象看到了其中的实质与目的。其三，有学者将“土地财政”抽象为一般性的概念。例如，有学者认为“‘土地财政’是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式。”【5】，也有学者认为，“土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。”【6】将“土地财政”抽象为“模式”、“活动”、“关系”等一般性的名词概念，这又是对“土地财政”认识的进一步深化。至此，可以看出，学界从不同的层次对“土地财政”...这一大兴于中国各地方政府的财政模式进行了解读与描述，虽然角度不

4、同，但大体认识无异，大家对于“土地财政”的认识趋于一致，从中我们站在不同的角度对“土地财政”有了大概认识，这对我们就“土地财政”做进一步探讨无疑是大有裨益的。“土地财政”是怎样形成的？对于“土地财政”的成因或根源或缘由，是众多学者探讨的热点之一，我在认真读了多篇相关论文，并将不同的观点做简要的分析比对后，我对“土地财政”成因的认识也逐渐变得明晰，那就是“‘土地财政’归根结底还是体制问题”【7】。因为一切现象的产生都可以在体制中找到源头，而体制作为政策决策的依据和框架，其影响力是根本性和全局性的。下面我将对“土地财政”的成因从以下角度来分析：财政制度：1）分税制改革：1994年实行分税

5、制度后，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，除了增值税、证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划归为地方固定收入。另一方面，分税制改革后，由于分税制改革使得地方政府缺乏主体税种、非常不稳定；地方税立法权高度集中，使得地方政府无法开征地方税；分税制的“示范”效应使得地方税收入向省市级政府集中，这就约束了地方财政收入。地方财政收入主要包括税收收入和中央对地方转移支付。然而，“我国的转移支付制度也非常不完善，使得财力向上级集中的时候，无法根据各级政府的实际需要来配置财力，导致各地区获得财力不均衡，弱化了县乡等基层政府的公共服务提供能力”【8】，也就是说地方政府能够获得的

6、转移支付非常有限且并不稳定，这又是对地方财政的一大束缚。分税制改革后缺乏稳定充足的税收收入，又得不到与其相匹配的转移支付，地方政府财政收入因此受到了严重的束缚。然而，当土地出让金作为地方的固定收入全部划归地方，土地出让金便成为了地方政府财政收入的救命稻草。地方政府一方面大肆出让土地，另一方面不断抬高地价，以期获取从土地中获取最大利益。...对于分税制改革和“土地财政”成因的联系，是存在一定争议的。这个争议来自于清华大学百年校庆期间朱镕基在一次座谈会上的反驳：“攻击分税制，说分税制掏空地方财政，造成农民贫穷的人，根本就是无知！无知还透顶！”，又说，“最近呢，还有一种谬论呢，国外的报纸也

7、有，国内的报纸也有，说这个房地产项目这么沉重，都是过去这个分税制搞坏了，说税收都收给中央来了，地方没钱了，所以它只有发展房地产才有钱？狗屁！”，他认为地方“土地财政”中的一大特色产业房地产行业的根子并非分税制，而是在于房地产政策，“这房地产（问题）根子就是房改政策错误”，至此，朱镕基的基本观点已经明晰了，他认为分税制这个框架并没有错，错的是新一届政府没有操作好这个框架，不应该将土地出让金全额纳入地方财政，也就是因为房地产政策的错误而非分税制改革的错误导致了