基本公共服务均等化(卢洪友)

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1、基本公共服务均等化：理论及其制度路径卢洪友2012年09月06日08:56来源：中国社会科学报中国基本公共服务均等化尚处于起步阶段，它将伴随中国市场化、工业化和城镇化的整个进程。在这个漫长、艰巨、复杂的进程中，没有通行的模式可循。中国的均等化之路，要根据中国经济社会发展阶段，吸取发达国家均等化的经验和教训，研究解决均等化理论、制度以及体制机制转换等问题。基本公共服务均等化的“三维”视角及受益归宿论怎样理解基本公共服务均等化，理论界一直存在争议。一种流行的观点是把基本公共服务均等化等同于投入均等化——人均财政投

2、入水平均等。从“三维”视角看，均等化实际上包含“投入—产出—受益”三个维度，投入均等化并不等于产出均等化，产出均等化又不等于受益均等化。从公共资源投入到基本公共服务产出，受生产的技术效率、服务供给模式等因素影响，同量投入在不同的地区并不一定得到同量产出；从产出到受益，则受分配和消费制度安排以及消费偏好等因素影响。从三者关系看，投入和产出均等化只是手段，或者只不过是中间目标，均等化的最终目的应该是让全体公民能够从政府提供的各种基本公共服务的大致均等化消费中受益，提升人的“可视”行为能力，促进人的全面发展。还有一

3、种观点，把基本公共服务均等化中的机会均等与量化要求对立起来，认为均等化的核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。必须承认，在中国基本公共服务供给制度缺失，特别是城乡居民在二元财政以及二元基本公共服务供给制度安排下，强调机会均等尤为重要。然而，基本公共服务均等化的“机会”必须体现在投入、产出特别是受益之中。机会均等的实现，离不开可操作性的量化标准以及相应的制度安排，基本公共服务既不能简单地平均化和无差异化，又必须设定政府“兜底”的量化标准，如果没有供给数量、质量、可及性等量化标准约束，机会均等就有可能落空

4、。在均等化起步阶段，除了确定进入均等化的基本公共服务“品目”外，中央政府必须设定数量大致相同、质量大致相近、可及程度大致相当的最低标准。财政经济能力强的地区，可高于这一标准，而财政经济能力弱的地区，不能低于这一标准。基本公共服务满足人的基本尊严的需要，应该与公民的生存权、发展权、劳动就业权、教育文化权、环境权等紧紧“挂钩”，而不应以户籍、职业、居住地、收入及消费水平的强弱而分轩轾。中国基本公共服务在地区间、城乡间、企事业行政单位间以及不同社会群体之间错综复杂的非均等制度安排，从根本上说，是“挂钩”错位所致。简

5、言之，基本公共服务均等化就是政府一视同仁地为全体公民大致均等化提供并由全体公民大致均等化分享基本公共服务的一种制度安排。基本公共服务均等化中的政府职能及实现方式一般认为，现代基本公共服务制度始于1834年英国议会通过的《新济贫法》。在近两个世纪的政府与公民互动过程中，总体上是沿着“项目只增不减、标准只升不降”的轨迹行进的，因此，西方国家自20世纪中叶开始就先后建立起“从摇篮到坟墓”的高福利体系，远远超出了基本公共服务及其均等化的范畴，也超出了财政经济承受能力，导致经济增长乏力、赤字高涨、税收减少、储蓄率降低、

6、财政能力弱化等，不仅高福利制度难以为继，甚至基本公共服务也难以有效供给。更为严重的是，社会公众一旦形成长期稳定的预期，产生了“路径依赖”，即使面对经济衰退、政府偿债危机等压力，政府削减福利项目和财政开支、提高边际税率、压缩财政赤字等合理举措，也会强烈地刺激到社会公众。建立和实施可持续的基本公共服务均等化制度，离不开政府与公民间的良性互动，就中国社会公共事务治理中存在的普遍问题看，能否合理界定均等化中的政府职能及选择职能实现的有效方式，是取信于民的关键。首先，立足于现代市场经济，处理好政府与市场、公共部门与私人

7、部门在资源配置中的关系，解决政府“越位”与“缺位”问题。政府配置职能应集中于公共服务的提供，特别是保证基本公共服务可持续提供和大致均等化提供，以此优化财政支出结构，提高支出效率。其次，保持合理稳定的宏观税负水平，使税收与GDP保持大致同步增长，解决税收连年大幅超GDP增长问题。从经济学角度讲，公共品与私人品、基本公共品与非基本公共品，客观上存在最优结构。税收连年大幅超GDP增长，将改变这种最优结构，进而改变政府与市场、公共部门与私人部门之间的效率边界，一旦税收超经济增长不可持续，整个经济社会极可能陷入福利刚性

8、陷阱。再次，创新基本公共服务供给方式，解决政府及其公共部门过度垄断基本公共服务生产问题。由于基本公共服务的特性，政府通常要充当基本公共服务的提供主体，税收自然也就成为其价格的替代。不过，政府提供并不排斥社会参与，尤其是基本公共服务的生产更应多元化，并不一定非由政府及国有企事业单位垄断不可。实现基本公共服务均等化的制度路径推行基本公共服务均等化，必须弄清中国基本公共服务非均等程度及其原因，并客观地评估