论环境与发展综合决策

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1、9论环境与发展综合决策夏 光  环境与发展综合决策是我国环境政策中的一项重要内容，近几年来受到极大的重视。 《中国21世纪议程》提出要“改革体制，建立有利于可持续发展的综合决策机制，使各部门之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协调机构，以保证可持续发展战略目标的顺利实现”。1996年举行的第四次全国环境保护会议把实行环境与发展综合决策列为“开创环境保护工作新局面”六项任务的第一条，要求“加快建立环境与发展综合决策的机制，逐步使之规范化和法制化”。同时，各省市也在积极推动综合决策，江苏省委于1999年作出了《关于加强环境与发展综合决策的

2、决定》，山东、河北等省也在出台相关文件。可以看到，综合决策作为从根本上解决环境问题的政策手段之一，在环境政策中具有重要的地位。本文结合现实情况，试图从理论角度提出综合决策的基本框架，以便为进一步制定综合决策的实施机制提供参考。这个框架包括综合决策的基本原则、主体、层次结构、运行方式等。 决策的基本原则 环境与发展综合决策，又称“环境与经济综合决策”，是指在国家和地方的各级决策部门和其决策过程中，把环境因素纳入到经济发展决策的全过程之中，从根源上解决经济决策与环境后果相分离现象的决策方式，其基本原则主要有以下几点： 第一，产生新增效益的原则。

3、环境与发展综合决策主要体现在其“综合”特性上，它所考虑的因素要多于单项性或分隔性决策时的因素。正是因为综合决策的目的是为了克服分隔决策所造成的对环境的损害，因此，当实施综合决策时，就自然要求环境效益得到保存，这种效益相对于分隔决策时，是一种新增效益。或者反过来说，如果一个决策过程不能产生保护环境方面的应有效益，那么它没有遵循这一基本原则，不能视为成功的“综合决策”。更进一步说，新增效益不一定完全是环境效益，在综合决策中，经济发展的效益也应该获得提高，达到一种双赢的境界，这是比较全面的“综合决策”。 9第二，决策成本适度的原则，又可称为决策有

4、效率原则，即由于增加了综合的过程而支出了额外的成本，这种成本必须控制在可以接受和合理的范围之内。决策的综合程度越高，它的制定过程就越复杂，以时间、人力、财力等形式表现的成本就越多，在这个意义上，综合决策有一个合理的限度，并非规模越大越好。我们不能仅仅根据需要来决定综合决策的规模，还要根据经济性原则来考虑问题。适应于这一原则，当我们考虑综合决策理论框架时，可以考虑全面一些，而当具体实施时，则要针对情况，作出分类，在有限的类别中进行选择。 第三，决策参与者的多样性和代表性原则。尽管综合决策的规模可以不是很大，但参与综合决策的各主体的代表性和多样

5、性却应予保证，否则其综合性特点和综合决策的本意不易实现。在这方面，同样可以作出分层次的安排。例如，在一个综合决策的体系中，可以有核心层、扩展层和外围层等，这样把与环境与发展综合决策相关程度不同的主体确定在适当的位置上，在不同的问题上考虑不同的代表性程度。对于那些基础性的决策规则、长远方针等问题，决策时可以选择尽可能广泛的代表性，而在若干专题性、专业性的决策问题上，可以由代表性较窄的核心层决定。  决策的主体　根据我国的实际情况，环境与发展综合决策可能包括以下主体：　国家(中央政府)：这里以中央政府作为国家利益的代表。在环境与发展综合决策中，

6、中央政府是最重要的决策主体，其重要性主要来自于它的权力和权威，由于此一原因，在综合决策中它的地位与其他主体不是对等的。作为代表着国家和社会利益的权力机关，它对环境与发展综合决策是支持和倡导的，因为这种决策过程有利于全社会的利益平衡。　政府各职能部门：政府各职能部门是综合决策中起实质性作用的主体，这主要指它们是“政府”在各项职能上的实际代表者，掌握着重要的决策权。实际上政府的决策是由各部门提供一个基础，正是这个基础对于最终作出的决策具有重大影响。因此，政府各职能部门之间的综合决策，是环境与发展综合决策最关键的层次。如果从环境与发展综合决策的两

7、个特定角度———从环境角度审议经济政策，和从经济角度审议环境政策———来看，最起作用的当属综合计划、经济管理、归口部门和专业部门等职能部门，它们之间的相互协调和共同行动是综合决策的核心环节，从这个意义上说，人们通常所说的“综合决策”，最主要的是指政府各职能部门之间的合作，这是对环境与发展综合决策的比较“狭义”然而是比较核心的理解。　地方政府：地方政府作为环境与发展综合决策的主体之一，是由地方作为独立的利益实体的地位所决定的。在市场经济下，地方不仅具有独立的经济利益，也有独立或相对独立的环境利益，地方政府对环境的关注始终是不可避免的，这就会在

8、其决策过程中反映出来。当地方政府作为全国的一部分而参与全国的决策过程时，将对国家一级的环境与发展综合决策作出贡献，那种认为全国性决策由中央作出，地方只需认真贯彻执行的看法，并非综