二`土地流转政策的沿革.doc

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1、一号文件精神的落实和土地流转发表日期：2010年2月14日  出处：中国农经信息网  作者：中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师孔祥智2010年中央一号文件明确指出，要“完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”　　早在2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），就强调指出，“赋予农民更加充

2、分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。同时，肯定了改革开放30年来广大农民对农村土地承包经营权流转的探索和经验，指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”我个人的看法，“长久不变”是农村土地承包经营权流转的条件和基础，正是由于中央作出了农村基本经营制度“长久不变”的重大决策，才大

3、大加快了2009年各地的土地流转。今年的一号文件再一次强调“永久不变”，并提出要加快制定具体实施办法，必将进一步推动2010年农村基本经营制度的稳定和土地流转。　　一、“长久不变”的科学内涵　　我国的农村土地承包期，在政策上经历了1984年“1号文件”10所规定的“一般应在15年以上”、1993年中央“11号文件”所规定的“再延长30年不变”，再到十七届三中全会的“长久不变”，是中央适应农业发展是需要和广大农民的要求而作出的科学决策。所谓“长久不变”，就是在“30不变”的基础上继续延长，包括作为农村基本制度最重要组成部分的家庭

4、承包经营制度长久不变，也应该包括广大农民在第二轮承包以后承包经营的耕地（包括面积和具体地块）的权利和义务长久不变，所承包的地块不应该再有所调整，这是完善我国农村基本经营制度的重大举措，具有深远的现实意义。　　由于“长久不变”是一个新的提法，对于如何执行，面临着很多现实问题。主要有：（1）在1993年开始执行的第二轮承包时，由于当时的农村税费负担较重，一些农民因此放弃了承包耕地，这部分农民对耕地的合法承包和经营权利应该得到保障，因此，有关部门应尽快给予确认并颁发土地承包经营权证书。还有一些大城市郊区由于推行规模经营，一些农民至今

5、尚未拿到承包证书，也要尽快确权发证。（2）大部分地方自第二轮承包后（有的自第一轮承包后），就按照中央的精神，没有对农户的承包耕地进行调整，这样，10多年过去了，有的是近30年过去了，家庭人口发生了较大的变化，但承包经营的耕地没有变化，出现了“一人耕多人地”和“多人耕一人地”并存的现象，有的耕地甚至已经无人耕种。如果据此确权并“长久不变”10，则固化了这种由于自然原因而出现的不平等。目前面临的两难困境是，既要有效解决这一问题，又要保持土地承包经营权的稳定，需要在大量调研的基础上拿出解决问题的对策。（3）对土地承包经营权的管理和相

6、关法律的修订问题。今年的一号文件强调要“加快制定具体办法”，包括在有关法律、法规中必须明确“长久不变”的起点和期限、《物权法》所规定的农村土地承包经营权用益物权的具体体现、作为用益物权的农村土地承包经营权的登记管理等问题，必将极大地推动各地的农村工作。   二、土地流转政策的沿革　　对2008年11月党的十七届三中全会的评价，报刊和网络上出现了“土地新政”、“第三次土地改革”、“新土改”等说法，认为十七届三中全会最大的亮点就是促进了“土地流转，揭开了新一轮农村改革的大幕”，这些说法，主要是对中央政策不了解导致的。事实上，中央对

7、农村土地承包经营权流转的政策是明确和一贯的。早在1984年，中央“1号文件”就首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”转包这个概念第一次出现在中央文件中。1993年，中央“11号文件”提出，“经发包方同意后，在坚持集体集体所有和用途不变的条件下可以在承包期内转让土地使用权。”2002年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，明确规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让

8、或者其他方式流转”；“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”102003年出台的《中华人民共和国农村土地承包法实施条例》和2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》，都有类似的规定。尤其是2007年实施的《中华人民共和国物权法