公安行政执法正当程序探究

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1、公安行政执法正当程序探究【摘要】多年来，我国公安机关在行政执法活动中，普遍''轻程序，重实体”，这不仅使实体意义上的法律法规得不到有效运用，程序本身所体现的独有价值也无法实现。纵观世界主要发达国家，普遍把程序和实体并重，甚至不少国家把程序看得比实体还重，这其中就包括正当程序原则的运用。所以，本文致力于正当程序原则在我国公安行政执法活动中的价值求索，以此为我国公安行政执法活动提出一些建设性意见。【关键词】正当法律程序；公安行政执法；人权保障公安机关是国家的治安行政管理机关。公安行政执法活动及社会生活的各个方面，执法质量直接关系到公民、法人或者其他组织的合法权益及公安机关的执法形象。因此，在当前

2、形式下，规范公安行政执法活动，坚持严格、公正、文明执法有着十分重要的意义。为加强公安机关依法行政的思想观念，提高民警的理论水平，有必要对公安行政执法的程序进行独立价值的思考，所以不能拘泥于保障实体法实施的层面上。因为整个行政程序法的兴起和发展的历史已经表明，它不是来自保证行政实体法良好实施的需求，而是来自社会整体人权状况出现重大发展的形势。而公安行政执法所涉及的行政处罚、行政强制、行政强制措施等权力，又紧密关系到行政相对人的人身权利，所以如果使公安行政执法的过程得到有效规范，已经成为一个急迫需要解决的问题。而如何把正当程序原则有效的运用到公安行政执法过程中，是解决这一问题的关键，也是一条最佳

3、捷径。一、正当法律程序的含义和内容正当法律程序原则是指公安机关作出影响相对方或社会公众的权益的警察行为，必须遵循正当的法律程序。'‘正当法律程序”这个思想最早萌芽于1215年的《大英国协宪章》。该宪章第29条规定：“任何人非经合法审判与非依国家法律，不得予以逮捕或监禁、没收财产、放逐、伤害，或不给予法律之保护。”1354年的《自由律》也规定："任何人不论其财产或身份如何，不得未经过正当法律程序，加以逮捕、禁锢、剥夺继承权，或处以死刑。”i17世纪、18世纪，'‘正当法律程序”和英国法律随着英国移民一同移入美国。后来，美国人将其写入宪法修正案。美国宪法修正案第5条规定：'‘未经正当法律程序不得

4、剥夺任何人的生命、自由、财产。”这条规定适用于联邦政府机关。美国宪法修正案第14条规定：'‘任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由、财产。”这条规定适用于各州政府机关。宪法修正案这两条规定了美国行政法上所规定的程序规则，必须符合宪法上的正当法律程序标准。根据美国法院的解释，宪法规定的正当法律程序有两方面的意义：第一，正当的法律程序是一个实体法的规则，称为实质的正当法律程序。这种意义上的正当法律程序要求国会所制定的法律，必须符合公平与正义。如果国会所制定的法律剥夺个人的生命、自由或财产，不符合公平与正义的标准时，法院将宣告这个法律无效。这种思想实质上承认效力高于现实法的自然法的存在

5、。第二，正当法律程序是一个程序法的规则，称为程序上的正当法律程序。这种意义上的正当法律程序要求一切权力行使，在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。ii在美国，‘'正当法律程序”的适用范围，不再仅单纯限于“程序”方面，已扩及“实体”方面，且不论是立法、行政，还是司法，都受此原则的限制，甚至各种规制领域都能一体适用。但是，行政法学所探讨的正当法律程序，是指程序上的正当法律程序。正当法律程序的内涵和外延都作出准确的和最终的界定是不可能的。"正当”乃是一个发展变化的概念。不同时代的人们都会对“正当”赋予不同的适合于自己时代特点的含义。以美国为例，程序之"正当

6、性”须经法院审查。而法院所采取的态度随着时间而有所改变。早期，法院判断何种程序符合正当法律程序皆是通过机械方式，若机关的决定影响到多数人利益时，则无须举办听证会。1970年以后，法院放弃前述方法，开始评估特定类型的机关行为的特点，即进行利益衡量来决定正当法律程序所要求的程序性质。实际上，正当法律程序未必采取正规和对立的形式。到现在又有学者提出“人性尊严”的说法。看来美国法院在审查行政机关的行政行为程序是否正当，主要考虑的是：该行政程序是否与历史之惯例保持一致；根据该行政决定影响相对人合法权益的性质和程序不同，是否提供了相应严密的行政程序；该行政程序是否尊重了人性尊严。但是，美国式的正当法律程

7、序在没有判例法传统和法律程序建设历史很短的中国，很难操作。我国应当有一套判断相应行政程序是否正当的标准。对于不同的行政管理事项，程序的“正当”性要求程序的严格程度当然不尽相同。但是，无论何种行政事项都应当有最基本的程序要求。这个最基本的程序至少满足程序的“最低限度的公正”。罗豪才教授和王锡锌博士指出，'‘最低限度的公正”的程序至少包括以下三个要素：第一，程序没有偏私地对待当事人；第二，在行使权力可能对当事人权