我国创设行政公益诉讼制度之构想

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1、我国创设行政公益诉讼制度之构想　　随着现代社会的发展，行政机关职权也在不断扩展，其行政行为所产生的影响已经不再限于所针对的特定行政相对人，很多时候已经超越了特定行政相对人而直接涉及社会公共利益。在现实生活中，不少受倒具体行政行为侵害的社会公共利益并不一定存在明确的行政相对人，或者受到损害的并不一定是行政相对人。目前，我国国有资产的严重流失、环境的污染破坏、土地的大量不合理开发利用、政策性价格垄断等问题日渐凸现，此类问题可否通过行政诉讼得到解决，如何通过行政诉讼得到解决，成了不容回避的事实。司法实践中有关公益诉讼的案件虽然屡见不鲜，如严正学诉椒江区文体局拒不履行法定职责案，乔占祥诉铁道部春运

2、期间票价上浮案等，但由于缺乏明确且可操作的规定，使得公共利益难以得到切实有效的保护。鉴于我国还未建立行政公益诉讼制度，其理论研究尚显不足。为达到抛砖引玉的目的，本文拟就行政公益诉讼的有关问题作一初步的探讨。　　一、行政公益诉讼之内涵　　在对行政公益诉讼有所认识之前，首先对公益、行政公益诉讼要有全面了解，方有利于揭示行政公益诉讼的本质与内涵。　　（一）公益的界定13　　既然是为了公益而提起行政公益诉讼，那么对于公益就必须有明确的界定。否则，就有可能混淆公益诉讼与共同诉讼和集团诉讼。诚如我国台湾地区著名公法学者陈新民教授所言，公共利益不仅在法律、法学、行政以及司法实务上以各种形式上类似或不同表

3、达方式而被普遍使用，甚至可以说是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要素或概念。①但是到底什么是公共利益却没有哪个国家的法律有明确的规定。这是由公共利益"利益内容"的不确定和"受益对象"的不确定所决定的。因此，笔者认为对"公共利益"这以高度抽象的概念进行准确定义是十分困难的，我们所关注的应当是公共利益的判断标准或界定要素。此外需要注意的是，行政公益诉讼中的公共利益与一般意义上的公共利益是有所区别的，能够进入行政公益诉讼程序的公共利益必须具有程序上的可行性。鉴于此，我们认为行政公益诉讼中的"公共利益"的判断标准主要有：第一，利益的公共性，即该利益明显区别于私人利益而广泛存在于

4、广泛地域的不特定个体之间；第二，利益主体的不特定性，即该利益非为某以特定却体所独有；第三，利益的现实性，即该利益的可以实现的或至少是可以预期的；第四，利益的紧迫性，即该利益具有值得保护的重要性和必要性，如果怠于保护将会导致重大损害。　　（二）、行政公益诉讼的含义和特征　　1、行政公益诉讼的含义　　行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动。它具有如下含义：13　　（1）行政公益诉讼本质上是行政诉讼。行政公益诉讼所要解决的是当事人因不服具有国家行政职权的机关和组织及其工

5、作人员的行政活动而引发的行政争议，此类诉讼的被告恒为行政主体，案件的性质属于行政案件，法院审理这些案件的目的是监督行政机关依法行使职权或履行法定职责，纠正、制止违法的行政活动，以维护公共利益不受行政机关违法行政活动的侵害。　　（2）原告可以是公民、法人或其他社会组织，被告是行政主体。　　（3）行政公益诉讼的客体是行政主体的行政行为。　　（4）人民法院依据行政诉讼法、行政法对行政公益诉讼案件进行审理。　　2、行政公益诉讼的特征　　行政公益诉讼作为公民、法人或其他社会组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政诉讼，同传统行政诉讼相比有如下特征：　　（1）行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为

6、了维护公共利益。原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。　　（2）提起行政公益诉讼的原告通常并非法律上的直接利害关系人。　　（3）诉讼对象为行使国家行政职权的机关、组织及其工作人员，接受司法审查的是国家机关的作为和不作为，多数表现为不作为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。②　　（4）诉讼的功能具有明显的预防性质。因为诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即对公益的侵害不需要现实地发生，只要依据相关情况合理地判断其具有发生侵害的可能性的，就可提起诉讼。这实际上是以较小的司法投入保护了更大

7、范围的社会利益。13　　（5）判决的效力未必仅限于诉讼当事人。在行政公益诉讼中，通常有不特定的多数人依法享有原告资格，而向法院提起诉讼的可能只是其中的某个人或某些人。在此情况下，法院判决的效力不仅仅局限于当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。③　　二、行政公益诉讼制度建立的必要性　　1、保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教育环境利益、消费环境利益等。如教育环境方面，中央电视台《今日说法》