谈我国行政法的产生和发展

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1、谈我国行政法的产生和发展  一、关于古代中国有无行政法的思考  有关我国行政法起源的问题,长期众说纷纭,莫衷一是:或主张我国行政法自古就有(指国家形成以后),只是性质和特征与近代行政法不同,认为“行政法因国家的产生而产生,并且随着国家性质的变化而变化。”或主张古代只有行政法律规范,没有行政法。或主张古代没有行政法,认为行政法是在民主、法治基础上控制行政权力,监督官员的法,而封建社会却不具有产生行政法的基础.第一种观点显然十分重视行政法与国家的关系,但它却忽视了产生行政法的基础;第二种观点虽未点明古代中国有无行政法,但实际上是肯定了古代的行政法,因为行政法是行政

2、法律规范的总和,有行政法律规范必有作为其总和的行政法存在.第三种观点虽有见地,然未涉及古代中国大量存在的典章制度,并对其作出合理的解释,难以让人折服。为此,有必要对我国古代典章制度作深入的研究,剖析其性质与作用,从而探讨我国古代社会是否具备产生行政法的必要条件,进而论证我国行政法的起源问题。  众所周知,中华古国历史悠久,中华法系源远流长,早在商周时期就有了专门制定警戒、惩罚各级官吏的制度,如《尚书·商书》记载,汤“制官刑、傲于有位。”至西周时期,这种制度有了进一步发展,如《周礼》中就有规定国家机构设置及其活动的《六官》、《六典》之篇。进入封建社会后,便更趋详

3、密,如唐代的《唐六典》、明代的《大明会典》、《正德会典》、《万历会典》,清代的《清会典》、《雍正会典》、《乾隆会典》和《光绪会典》等均是。细察这些典章制度的内容和体制,不难发现,其一般包括国家机构的设置,官员的编制、;品级、职责权限以及官吏的选拔、任用、考锉、奖惩、傣禄等规定;同时其基本坚持以官职为纲目,先分为治职、教职、礼职、政职、刑职、事职六部分,然后再根据当时官职分卷,并附有许多例则,洋洋大观,颇具规模。然其与近代意义的行政法却相去甚远,既不以“政府守法”为原则,又无甚公民权利可以保障,充其量不过是古代国家机构组织的法规大全。  近代行政法作为民主与法治

4、的产物,使宪法在政府与公民关系问题上得以具体化,从而成为宪法的延续和补充.而古代中国的典章制度虽有关于行政组织与行政作用的规定,但均是由历代君主或官吏处理行政事务和惯例汇集而成,以达人治和吏治的目的;而非为根本大法之延长,更非出于民意机关之手,以达民主与法治的目的。其中固然不乏精粹的规定,在法律文化上具有相当价值且亦有限制官吏专横的成份,但因其非建立在民主、法治及依法行政的基础上(即非为实行民主法治和保障公民权利而制定),故与近代行政法貌似神离。将二者混为一谈,确有牵强附会之嫌。也许有人会提出近代英国也没有“成文”宪法,而近代英国却有行政法,从而推论古代中国的

5、典章制度也应视为行政法。固然,近代英国没有“成文”宪法乃不争之事实,但近代英国却是世界上最早的宪政国家,它实行了君主立宪制,从而使封建时代的特权为普遏的公民权所取代,至高无上的王权为权力的分立所代之。在这里,法律具有至高无上的尊严,这种尊严不但反映在“法律面前人人平等孙之上,更表现在“政府守法”原则之中,其目的在于确保宪法上的公民权利免遭侵害。而将“政府守法”的宪法原则变为实施细则的便是行政法了。因此,没有行政法,宪法上的“政府守法”原则以及各种关于公民权利保障的规定将成为一纸空文;而没有宪法,行政法也就无从产生。由此足见,行政法与宪法关系之密切非其他部门法可

6、比拟。如西方国家封建社会里尽管不曾有过宪法,却仍可以有刑法、民法及诉讼法等法律规范存在,但却不可能有行政法存在。同样古代中国也不曾有过宪法,且从来就不是一个宪政国家,它采用的是集权方式,实行的是专制统治,皇帝具有至高无上的权利,所有的法律都不过是皇权的延伸和表现,是实行专制统治的工具,而非来自人民的确认,因而也就谈不上所谓的“公民权利”以及维护“公民权利”的法律了,自然也就谈不上以实施宪法关于“政府守法”和“保障公民权利”规定为宗旨的行政法了。  其次,古代中国并无独立的行政部门,也没有纯摔的行政活动,国家职能棍在一起,皇帝集立法、行政、司法大权于一身,中央及

7、地方的层层官府都得绝对按照皇帝的旨意办事,不存在权力的分立,更谈不上权力的制约。历代所定的典章制度不过是皇帝对整个官僚机构控制的工具,内容仅限于国家机构的设置和职责范围,颇有些近似今天的“组织法”之类的法规,并不具有控制行政权力,监督官员的性质。且由于国家职能混杂在一起,表现在法律形式上亦是诸法合休,所定的典章制度并非纯粹是国家机构组织的法规,其中亦包含有刑法和刑事诉讼法的内容。而近代行政法的产生则是以权力分立为前提,以行政独立于立法和司法,并执行立法机关制定的法律和接受必要的司法监督为条件的,而非以国家的产生为前提。可见,国家管理虽与国家同时产生,但国家职能

8、的分工才是行政法产生的条件.古代中国由

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