公共服务采购：政府与民间互动的桥梁

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1、公共服务采购：政府与民间互动的桥梁内容提要：对于公共服务，政府同样面临自身生产抑或市场采购的选择。随着公共财政改革的推进，公共服务采购的份额将不断提升。当前我国公共服务的采购份额过低，覆盖范围狭窄，种类单一，相关研究滞后。通过鼓励民间组织参与服务采购和跨部门服务采购预算体系的构建，将会改变公共服务的垄断供给结构，实现民间组织发展与预算效率提升的双赢目标。　　关键词：公共服务采购，阳光财政，民间组织，采购预算　　一、服务经济视野中的公共服务采购　　十一五期间，我国服务业将进入加速发展阶段，其增速将高于国民经济的整体速度，服务业有望成为提供增长的态势，甚

2、至在可以预见的未来，有可能形成政府和第三部门同时作为公共服务供给主体而平分秋色的局面。从这个意义上讲，政府公共服务采购规模的扩大与运行模式的转换，很可能成为21世纪中国公共治理领域中非常靓丽的一道风景线。　　二、我国公共服务采购的现状与问题　　1.简要的现状描述　　鉴于服务采购确切定义描述上的困难，《中华人民共和国政府采购法》中采取了排除法的方式，即服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。对于公共服务采购的具体内容，在财政部编写的《中华人民共和国政府采购法辅导读本》中进一步指出，采购人采购的服务主要包括专业服务、技术服务、信息服务、课题服务、运输

3、、维修、培训、劳力等。　　按照中央政府采购的口径，地方政府采购目录在较小范围内界定了服务采购的范围。通过对我国公共服务采购的基本情况(见表1)的分析，从采购项目构成看，货物与工程、服务分别占政府采购总金额的93.51%和6.49%。在个别地方政府层面上，公共服务采购所占的比重，甚至呈现更低的态势。以地方预算改革成效较为显著的广东省和天津市为例：2004年，天津市实现政府采购预算36.6亿元，其中服务类采购仅占实际采购总金额的2.1%。广东省2004年工程类采购106亿元，占总规模的47.23%，较2003年翻了3.98倍；货物类采购100亿元，占总规

4、模的44.67%；而服务类采购仅为18亿元，占采购总规模的比例只有8.11%，就增长额而言，仅占总增长额的4.98%。　　2.存在的主要问题　　第一，对于公共服务及其采购的界定存在着模糊认识。理论上，公共服务包括纯公共服务和准公共服务两个层面的内容。纯公共服务还可以进一步划分为两类，强制消费的制度性公共服务和节约成本考虑的公共服务。然而，在具体操作层面上，什么属于纯公共服务，什么是准公共服务，哪些服务可以纳入公共采购的序列之中，都存在着这样或那样彼此悬殊的理解。这种对于公共服务及其采购范围认识上的模糊与偏差，成为制约我国公共服务采购发展的重要影响因素

5、。　　第二，公共服务采购在政府采购中所占的份额过低。在公共产品序列中，非有形的公共服务究竟占有多大份额是适度的，同时，在这些服务中，又有多少可以纳入公共采购的序列。在各国财政管理实践中，或许没有一个统一的标准与尺度。然而，根据美国亚利桑纳州立大学CAPS研究中心2003年的一项研究报告，对年均营业收入为40.2亿美元，年均服务支出为4.34亿美元的大公司来说，企业收入的11%和采购总成本的30%都是用来采购服务的。考虑到在政府提供的公共产品中，公共服务的比例相对较大的现实，服务采购在政府采购中的份额应略高于企业采购占总采购成本30%的比例。但通过表1

6、的分析可以看出，我国公共服务采购仅占到政府采购总金额的不到7%，这一比重显然有些偏低了。　　第三，公共服务采购的覆盖范围狭窄，种类过于单一。近年来，在各国公共管理实践中，大多数准公共服务，乃至某些传统意义上的典型纯公共服务都纳入了公共服务采购和市场化外包的范畴。至今，英国的公共服务行业，如环境保护、医疗、社会保障等领域被认为是建立在合同制基础之上的，甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域，合同化外包也占有相当的比重。又如，美国田纳西州20世纪90年代决定建造3所监狱，2所继续由政府经营，而另1所则交给民营企业，以此来提高效益。同时，美国警察机关已在从

7、容不迫地民营化；私人安全保卫的数量3倍于警察，监禁正作为一种生意出现。到1996年末，有132家看守所开业，另有39家在建设中。该行业的税收在1997年达到10亿美元大关。　　与之相较，我国政府采购主要集中于货物和工程采购，服务采购则局限于公务车辆维修与保险、计算机通用软件、会议服务等少数领域，难免显得采购种类过于狭窄与单一。加之在服务业体系中，这些大多属于初级服务产业，在一定程度上，也制约了公共服务采购的发展与成熟。　　第四，公共服务采购的相关研究滞后。在现时的中国，循着公共管理与公共财政的研究视角，分别就公共服务和政府采购问题加以研究的文献，似乎

8、是汗牛充栋了。但前者倾向于新公共管理运动对政府治理的再认识，后者则主要集中于整体意义上的政府采购管理改革。应