制度是如何封闭的？——以国有企业下岗职工社会保障制度的实际运

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1、制度是如何封闭的？——以国有企业下岗职工社会保障制度的实际运内容提要：本文的研究，一方面是为了给国有企业下岗职工社会保障制度在实际运行中与制度文本发生偏离这一社会事实本身提供一种可能的解释，但更重要的，乃是以此为个案，在更为普遍的意义上揭示出造成这种偏差的结构性原因之一：制度的封闭。“制度的封闭”指的是，由于针对特定群体的特定制度的设计者与目标群体之间的空间里产生出种种阻碍因素，从而使得制度的目标群体无法实现有效的制度参与并终极被抛出这个制度的运作过程之外;这其中的原因部分在于“制度的执行路径”上的各个代理人对制

2、度的细化、重新阐释和变通，部分在于代理人的缺席和沟通的封闭，但更重要的，却是由于制度的封闭本身乃是更为宏大意义上的“封闭的社会”在机制上的具体体现和逻辑上的必然衍生。无论是制度执行的代理人还是制度的目标群体，只有共同致力于建设一种“开放的社会”，才能够开通出一条人人受益的权利之路。关键词：制度封闭　社会保障制度　实践运行题目的产生与分析的进路到下岗职工家庭往调查他们所享受的社会保障状况，经常会为我们自己所见所闻而感到震撼和惊奇：尽管已有很多的下岗职工享受到了各种社会保障政策，他们的生活质量也在不断上升，但仍然有很

3、多家庭享受不到任何社会保障或福利，他们中的尽大部分对此感到茫然无助。更为严重的是，对社会保障政策感到茫然无助的并不仅仅发生在那些生活在低矮的平房中、没有固定生活来源的“城市贫民”的身上，在那些享受了一部分社会保障政策的群体那里(很少有人能享受到所有的社会保障政策)，被动、无助、茫然、愤恨同样普遍地存在。（注1）下岗职工中的尽大部分，作为本该享受社会保障的最主要的群体，却并没有充分享受到制度所规定的他们应得的全部社会保障待遇，而且在谈论社会保障制度时也显得茫然无措或知之甚少。显然，“制度的文本规定”与“制度的实践运

4、行”之间出现了偏离，从而使得制度并没有取得制度设计者原初所设计的绩效。为什么会出现这样的现象呢?得益于诸多学者的努力，我们今天已经可以重视“制度的文本规定”与“制度的实践运行”之间的偏离，并把它当作一种制度的“常态”加以分析：经济学对这一题目的探索成果已有目共睹;在法学上，我们有“书本上的法”与“行动中的法”、“死法”与“活法”之分;在政治学中，我们有“国家意识的表达”与“国家意识的执行”、“政治”与“行政”之分……对“应然”与“实然”之间差异的重视俨然已成为尽大部分社会科学的一个基本共叫，而社会学的任务则是需要

5、进一步从经验和理论两个层面揭示这种差别存在的具体形态及其形成的过程、逻辑、技术和机制。所以，本文的研究，部分地是为了给国有企业下岗职工社会保障制度在实际运行中与制度文本发生偏差这一社会事实本身提供一种可能的解释，但更重要的，乃是以此为个案，在更为普遍的意义上揭示出造成这种偏差的结构性原因之一：制度的封闭。之所以是“原因之一”，乃是由于笔者以为，固然“偏离”本身乃是一种常态，但“偏离”的具体形态及背后的逻辑和机制却是多源的，描述和解释这些具体形态的概念和理论也是多样的。“制度的封闭”建立在这样一个基本假定的基础之上

6、：一项制度要想从峰层尽可能地按照文本本身规定的那样有效地贯彻到基层，一是要有作为“代理人”的执行机构及依附于它的“制度的执行路径”，二是要使制度的目标群体具有制度参与（注2）的机会和能力。而制度的封闭，恰正是在“制度的执行路径”上产生了封闭，使得制度的目标群体无法实现有效的制度参与，并终极被抛出这个制度运作本身之外。我们在本文中所描述的国有企业下岗职工社会保障制度在实际运行中的这种状况，就是一种“制度的封闭”，它和有的学者已经分析过的“制度变通”之间的相似我们将在后文述及，现在要指出的，是它们之间存在的细微但重要

7、的差别：这首先在于，固然变通在形式上也是“制度的文本设计”与“制度的实践运行状态”之间发生了偏差，但这种偏差的结果是使原先的制度变得对制度的目标群体更加有利、更加灵活，甚至终极改变原先的制度设计（注3），而“制度的封闭”的后果则是制度的目标群体享受不到或不能充分享受制度所规定的权利和利益，且由于种种原因而失往制度参与的机会和能力;二是变通的实现必然会有具体的行动者从中扮演着博弈和利益最大化的角色，但封闭则是制度的设计者与其目标群体之间产生了“空间”，没有一个有效的渠道将两者衔接起来——也就是说，假如把从“制度的文

8、本规定”到“制度的实践运行”的过程比喻成传输电流的话，变通只不过是在传输过程中改变了电压和电阻(甚至终极电流为零)，但传输者始终是存在着的，封闭则往往在传输者上发生了缺席。需要说明的是，本文所称的“制度”，主要指由国家立法机构颁布的法律、法规和行政机关颁布的法规、政策，也就是所谓的“正式制度”。这样，“制度的封闭”指的就是针对国家的正式制度在实践过程中的情况而言了。（注4