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1、消除“审计疲劳”促进审计事业科学发展一、何为“审计疲劳” “审美疲劳”原本是美学术语。具体表现为对审美对象的兴奋减弱,不再产生较强的美感,甚至对对象表示厌弃,现指在生活中对任何人或任何事物失去兴趣,甚至产生厌烦、厌倦或麻木不仁的感觉。本文借鉴这一美学术语,提出“审计疲劳”这一概念。 所谓“审计疲劳”,是指审计主体(审计机关)、审计客体(被审计对象)及审计委托人(各级政府),对审计的关注或者兴奋减弱,甚至对审计产生厌烦、厌倦、抵制或麻木不仁的感觉。因为审计年复一年地重复着“同样的故事”,审计委托人渐渐对审计的重要性产生动摇,审计主体对审计渐渐失去信心,审计客体渐渐体会到审计“就那么回
2、事”。这就有可能导致一种可怕后果,演变成一种恶性循环:审计主体因审计的作用得不到体现而丧失信心、收敛了激情,导致审计手段、审计技术的钝化,因为当审计称为一种“应景”式的工具时,审计也就不需花太多气力了;审计客体因审计“无关痛痒”,产生应付、甚至抵制情绪;审计委托人因审计起不了发现、预防和抵制作用,渐渐对审计失去了信任,审计“边缘化”就势所难免。 二、导致“审计疲劳”的原因 “审计疲劳”导致的后果将是十分可怕、令审计人倍感尴尬的。总体上来说,“审计疲劳”主要表现在审计过程、审计结果、审计处理方面出现“疲劳”:审计过程例行公事,审计结果雷同划一,审计处理隔靴搔痒,抓不到痛处。这种状
3、况,主要是由以下原因导致的。 (一)审计的独立性得不到保证。独立审计原则是《宪法》和《审计法》确定的审计监督的一项基本原则。随着经济的发展,这种体制存在的矛盾也越来越突出。一是现行的管理体制使地方审计机关带有很强的政府内部审计性质;二是上级审计机关安排的行业审计外,地方审计机关有很大一部分审计业务受地方政府的左右;三是地方审计机关审计经费不能得到保证;四是地方审计机关负责人的任免基本上受地方政府的控制;五是现行的审计双重领导体制使审计机关在审计执法时不同程度的受到上层主观意志的支配和左右。 审计独立性得不到保证,势必使审计主体(受托人)在行使审计监督职能时,监督难以深入,处理做不到“铁
4、心硬手”,其结果只能是你好、我好、大家好,审计的严肃性得不到保证。 (二)审计监督范围已不适应经济发展的需要。审计监督范围主要解决哪些单位或事项是审计机关应当进行审计监督的。在一些非国有经济中仍然有国有资产,也在享受税收优惠、使用国有银行的贷款、享受国家的政策优惠等。这些企业和单位应当对国家负有相应的经济责任,作为国家审计机关应当对其进行审计,以维护国家作为出资者的权益。 (三)审计强制措施弱化。由于没有明确法律规定或法律规定在实际执行上缺乏可操作性,造成审计人员在审计中针对一些具体情况无法做出及时处理,使工作陷入被动,导致一些审计线索无果而终,国家审计的权威没有得到应有的体现。 (
5、四)基层审计机关的现状不适应形势发展的要求。因为审计内外部环境的发展变化,审计机关工作经费“瓶颈”制约、审计对象“缺失”、审计人员知识结构、年龄构成、技能水平等已经严重不适应经济社会发展对审计工作的要求,不能较好地行使、发挥审计“免疫系统”功能作用。(1)基层审计机关“官多兵少”,结构失衡;(2)人员流动“进多出少”,比例失调;(3)审计资源“僧多粥少”,机制失灵;(4)审计经费“取多予少”,运转失重。 三、消除“审计疲劳”,促进审计事业科学发展 如前所述,“审计疲劳”已成为制约审计事业科学发展的关键因素,造成这一现象,既有体制、机制原因,也有审计机关内部的因素。不进行“伤筋动
6、骨”式的改革,就难以消除“审计疲劳”,促进审计事业科学、协调发展。 (一)对审计管理体系实行“破冰”式的改革探索。现行的审计管理体制说到底就是政府内部审计,即政府“自己审自己”。最高审计机关国际组织根据各国情况和审计监督的需要,在1997年《利马宣言》中,将审计机关的独立性表述为组织的独立性、组织成员的独立性、审计经费的独立性。世界上的审计管理体制大体上有三种,即隶属于议会,独立于行政、立法、司法机关之外,隶属于政府。目前,我国理论界对审计管理体制的改革方向有两种倾向性意见,一是主张审计机关受人大委托,依法审计政府;二是主张实行审计机关垂直管理。根据我国的实际,笔者认为,在各级人大尚算不
7、上强势部门的情况下,审计机关管理体制最理想的模式应该是省以下实行垂直管理,这样就有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性。 当然,宪法对审计管理体制的规定,使得任何对审计管理体制的理论研究成为纸上谈兵,更别说在这方面进行实践探索。但笔者认为,综观改革开放30年来的实践,理论上的滞后、法律上的禁锢,向来就没有、也不能成为制约不断创新的障碍,如农村联产承包、社会主义市场经济理论的提出等等,都是先有实践,再有理论,最后
