实现北京土地资源合理利用的对策建议

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1、实现北京土地资源合理利用的对策建议文/王朝华【摘要】北京人口资源环境问题日益突出，本文在分析制约北京人口资源环境协调发展的土地利用问题基础上，提出实现北京土地资源合理利用的对策建议。..关键词人口资源环境；土地资源；合理利用【简介】王朝华，北京市社会科学院经济所副研究员，博士，研究方向：区域经济、农业经济。随着经济社会的发展和人口的持续增长，北京土地的供求关系日趋紧张。尽管土地资源稀缺，但是北京依然存在用地浪费、建设用地结构不合理、存量用地利用难度大、土地资源集约利用水平和用地效益低下等问题。在北京人口资源环境问题日益突出的情况下，影响城镇土地利用的因素

2、更为复杂，因此，必须以发展的眼光和开放的心态对待人口资源环境协调发展过程中的土地资源利用问题，在此基础上制定合理的城镇土地利用策略，充分发挥土地资源的杠杆作用，利用土地在各种经济活动中的载体功能和对其他要素资源的瓶颈制约作用，通过土地供应和土地集约利用的传导机制，推动北京人口资源环境的协调发展。一、制约北京人口资源环境协调发展的土地利用问题1.由于制度所限，农村集体建设用地无法实现市场价值，利用效率不高。20世纪90年代，北京部分区县广泛存在工业大院和工业园区用地，这些都属于农村集体建设用地。随着乡镇企业的衰落，这些集体建设用地开始大量闲置。随着越来越多

3、的农民进入城镇生活，他们在农村拥有的宅基地和房屋仍然保留，宅基地大量闲置，这已经成为目前北京农村集体建设用地占比最大的一部分。随着建设用地的紧张，农村集体建设用地本应在北京人口资源环境协调发展中发挥应有的作用，但由于制度所限，面临制度障碍。现行土地制度限制农村集体建设用地进入市场，导致“小产权房”大量出现。据统计，北京“小产权房”占市场总量的20%，2012年9月清理出自2008年以来在建在售的79个小产权房项目，均分布在远郊区县，其中昌平区最多，有28个，其次是房山区，有22个。现行土地制度的不合理、不公平，无疑是“小产权房”屡禁不止的重要制度根源。2

4、.农村居民点用地占比较大，建设用地总体结构有待进一步调整优化。截至目前，北京共有农村居民点1.3万个，面积约1032平方公里，约占集体建设用地总面积（1510平方公里）的70.4%。宅基地约140多万户，占地约780平方公里。从全市建设用地结构来看，建设用地集约利用程度较高的城镇用地所占比例较小，宅基地指标紧张与空置现象并存。一方面，越来越多的农村人口进入城镇生活，导致郊区县的农村住宅大量空置。目前北京农村住宅简易，多数附带院落，空间利用率低，浪费严重。另一方面，农村适龄需要建房的人口不断增加，宅基地指标非常紧张。3.农村集体土地难以盘活，发展空间狭小。

5、在北京人口资源环境协调发展的趋势下，农村经济社会结构面临转型。但是，农村居民点内部用地结构没有适时调整，虽然多数村庄都有二、三产业用地，由于地块普遍碎小，产业档次不高，拓宽产业发展空间的呼声在基层特别强烈。尽管提出通过置换方式盘活农村集体建设用地，但由于现有制度的限制，成功的实践尚不多见。随着经济发展方式的转变，农村土地资源和生产要素需要不断重组。按照各区县编制的村庄体系规划，未来北京市3954个行政村随着城镇化进程的推进，只保留2075个，但从具体实践看，除城乡结合部改造撤销了一些村庄外，北京市村庄格局几乎没有发生变化，因此，如何消除规划不再保留的村庄

6、，真正使规划落到实处，需要探索切实可行的途径。4.没有建立规划执行的约束机制，违规已经成为常态。鉴于北京市建设用地指标紧张，原定2005年出台的《北京市土地利用总体规划（2006～2020）》在2009年5月才出台，仅仅4年，2013年又面临再次修编，说明现有《规划》的执行意义已经不存在。事实上，相对于规划的制定，规划的执行更加重要。北京十八里庄、高碑店之前规划的是绿地，但是现在都不是绿地。绿化隔离带被侵占，原本规划为绿地实际却建成商品房，这种现象时有发生。从规划来讲，有很多地方应该拆除，集体建设用地合法审批较少，由于制度限制过多，违规已成为常态，以至于

7、出现“规划规划，墙上挂挂”。由于城市经营理念的实践出现较大偏差，商业化的土地开发利用行为严重冲击了城镇规划，对城镇土地占用失去了有效控制，许多城镇土地利用规划指标提前用完，城镇规划方案随意改动，城镇规划的权威性和严肃性受到挑战。二、实现北京土地资源合理利用的对策建议1.开展集体建设用地集约利用工作，实现城乡土地资源合理衔接。在北京人口资源环境协调发展的大背景下，土地市场已经成为要素市场中不可或缺的重要组成部分，两大要素市场的对接集中在了城乡土地市场的有效对接方面。虽然土地制度作为国家稳定的基石不许动摇，但是，北京市可以在城乡土地制度之间寻找合理的结合点，

8、进行适度的制度创新。城市和农村建设用地在功能定位和利用方面存在很大的共性和互补性